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Judicialização fiscal

Janeiro começou com a decisão da ministra Cármen Lúcia, presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), de suspender liminarmente o cumprimento de cláusulas de contragarantias em contratos entre a União e o Estado do Rio de Janeiro. Em consequência, o Governo Federal ficou impedido, de imediato, de bloquear R$ 193 milhões e R$ 181 milhões de contas do Estado e este ganhou um alívio estimado em R$ 7 bilhões este ano, com a perspectiva de não pagamento das demais parcelas devidas.

Origem. Esses contratos referem-se a empréstimos internacionais que contaram com garantias da União. Pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), art. 40, a União só pode conceder garantia se o Estado oferecer contragarantia em valor igual ou superior e se estiver adimplente junto à União e às entidades por ela controladas. A contragarantia pode ser em receitas tributárias ou em transferências constitucionais, como o Fundo de Participação dos Estados (FPE). Quando o Estado não paga o empréstimo, a União é acionada como garantidora para honrar a dívida e, automaticamente, deve reter o mesmo valor na conta do Estado para empregar na liquidação da dívida vencida. De acordo com o contrato, o procedimento seria “irrevogável e irretratável”.

Validade dos contratos. Nem o Estado pleiteou, nem a ministra Cármen Lúcia baseou-se em suposta invalidade dos termos contratuais, até porque a Constituição Federal, art. 5º, XXXVI, prevê que “a lei não prejudicará o ato jurídico perfeito”, como os contratos de refinanciamento. Uma análise acurada por esse prisma poderia concluir, inclusive, pela inconstitucionalidade das Leis Complementares nº 148, de 2014, e nº 156, de 2016, que previram o refinanciamento de dívidas celebradas entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.

Estado de calamidade das finanças. A fundamentação das liminares foi a jurisprudência do STF de adotar medidas cautelares para evitar a interrupção de "políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade”, em linha com as alegações da PGE de que a suspensão da execução das contragarantias seria imprescindível para evitar danos ao interesse público, à segurança pública, aos servidores, aposentados e pensionistas fluminenses que não terão como receber suas remunerações, proventos e pensões que estão sendo pagos em atraso e parceladamente. A PGE cita que o saque dessas contas inviabiliza também o pagamento de serviços públicos essenciais, de prestadores de serviço e fornecedores, os investimentos mínimos em saúde e o repasse de duodécimos aos Poderes Judiciário e Legislativo, ao Ministério Público e à Defensoria Pública.

Irresponsabilidade fiscal. A Procuradoria Geral do Estado[1], que ajuizou a ação, argumentou que não conseguiu honrar o pagamento de parcelas dos contratos “por circunstâncias alheias à sua vontade e absolutamente imprevisíveis”. É verdade que a situação do Estado do Rio de Janeiro é calamitosa. Porém, não se pode dizer que seja imprevista, mas apenas que resulta do não planejamento adequado das finanças públicas. Quem utiliza recursos temporários de royalties para custear aumentos permanentes de despesa de pessoal assume o risco de inadimplência. Para aquele que não planeja, o futuro é sempre surpreendente.

A liminar suspende, ainda, as restrições legais que impedem o acesso a novos financiamentos, como a estabelecida pela LRF, art 40, § 10:

§ 10. O ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total liquidação da mencionada dívida.

Isto é, não obstante esteja inadimplente, o Estado poderá continuar agravando sua situação ao contrair novas dívidas. A ausência de consequência para o comportamento socialmente indesejado tende a incentivar outros entes a utilizarem estratégia semelhante e a serem fiscalmente irresponsáveis.

Insegurança jurídica. A decisão do STF, ainda que liminar, gera insegurança jurídica. Se não houver certeza da execução das contragarantias, a União não poderá conceder garantias a estados e municípios, o que inviabilizaria toda a captação de recursos no exterior por esses entes. Nenhuma instituição estrangeira realiza empréstimos a estados e municípios sem aval da União porque lhes falta credibilidade.

Jurisprudência. As liminares em comento concedidas pela ministra Cármen Lúcia têm validade até reapreciação pelo relator da ação, o ministro Ricardo Lewandowski, ou até a sua submissão ao Colegiado. Vejamos duas decisões liminares anteriores relativas à LRF e suas consequências.

Em 2008, o Estado do Rio Grande do Sul obteve liminar na Ação Cautelar (AC) 2040, por decisão do ministro Ricardo Lewandowski, para suspender sua inscrição no Cadastro Único de Convênio (CAUC), onde, naquela ocasião, ficavam registradas as condições para receber transferências voluntárias previstas na LRF, dentre elas, o cumprimento dos limites constitucionais de educação e saúde, conforme art 25 da LRF. Naquela ocasião, o Ministério da Saúde havia inscrito o Estado no cadastro por descumprimento do limite da saúde. O Estado também estava sobre-endividado e descumpria vários limites da LRF. Com a exclusão do cadastro de inadimplentes, pode realizar uma operação de empréstimo junto ao Banco Mundial, no valor de US$ 1 bilhão.

O que ocorreu desde então? O Estado, o único da Federação que nunca cumpriu o limite de 200% da Dívida Consolidada Líquida/Receita Corrente Líquida estabelecido pelo Senado Federal, continuou descumprindo. Atualmente, é um dos que pleiteiam refinanciamento de dívidas.

GRÁFICO 1: DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA/RECEITA CORRENTE LÍQUIDA

DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

Fonte: STN, com base em declaração dos estados no RGF. Elaboração própria.

Em julho de 2016, o Estado do Rio de Janeiro obteve liminar na Ação Cautelar (AC) 2898, por decisão do ministro Ricardo Lewandowski, para restringir a execução da cláusula de contragarantia de contratos firmados pelo Estado “que atinjam recursos vinculados aos aportes de ajuda financeira e de créditos suplementares vinculados às Medidas Provisórias 734/2016 e 736/2016, inclusive para determinar a imediata devolução dos recursos, caso já tenham sido transferidos, a fim de garantir a continuidade da execução das políticas públicas de segurança imprescindíveis para a realização desses eventos de repercussão mundial, garantindo-se, assim, a segurança dos chefes dos Poderes da União e dos chefes de Estado de outras nações, bem como do expressivo número de pessoas que participarão desses eventos internacionais”.

Como é de amplo conhecimento, a situação fiscal do Estado não melhorou desde então.

Custo em perspectiva nacional. Embora pareça indolor, suspender a execução de contragarantias tem custo para o contribuinte. O Tesouro Nacional precisa empregar outros recursos, por exemplo, decorrentes da emissão de títulos da dívida pública, sobre a qual incidem juros, para honrar a garantia. O ônus da irresponsabilidade de alguns é socializado entre todos os brasileiros.

A LRF foi uma tentativa de coexistência do federalismo fiscal, que nos termos da Constituição prevê a autonomia dos entes federados, com a responsabilidade na gestão dos recursos. Se a União tiver que arcar com o custo da irresponsabilidade dos Estados, nosso federalismo será inviável.

O dever do STF “de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira” não deveria restringir-se à apreciação de questões particulares dos estados, mas considerar o impacto para a Federação como um todo, numa perspectiva nacional.

[1] Ação Cível Originária 2.972, com requerimento de medida liminar, em 2/1/2017 e aditamento em 3/1/2017. No dia 27 de dezembro, a Defensoria Pública do Rio já havia protocolado também uma Ação Civil Pública (ACP) solicitando à Justiça Federal a concessão de liminar que obrigasse a União a devolver os valores que havia bloqueado das contas do Tesouro estadual.

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