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O nó do refinanciamento das dívidas

A Lei Complementar nº 156, de 28 de dezembro de 2016, permitiu o alongamento das dívidas dos estados por mais 20 anos, com descontos nas parcelas até julho de 2018 e novos indexadores. Previu, ainda, o refinanciamento de dívidas que envolvem recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) junto à Caixa Econômica Federal e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Na sanção da LC 156, foi vetado, pelo Presidente da República, o regime especial que concedia moratória de até 3 anos para estados em calamidade financeira (Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul), uma benesse do texto aprovado pela Câmara dos Deputados.

Em O risco moral do refinanciamento de dívidas, expusemos que o impacto fiscal da proposta para apenas cinco estados e um município, conforme informado ao TCU, era de R$ 187,4 bilhões. Como a estimativa foi feita no início da tramitação e as adesões devem aumentar, o custo provavelmente será maior.

Como exposto em O problema não é a dívida; é a despesa, não adianta apenas alongar as dívidas sem resolver a questão estrutural do equilíbrio entre receitas e despesas nos estados. No entanto, a Câmara dos Deputados piorou o Projeto negociado pelo Governo no Senado, aprovando uma versão que excluiu todas as exigências de ajuste nos estados e municípios e transformando a renegociação de dívidas numa socialização de prejuízos sem nenhum tipo de contrapartida.

Algumas das mais importantes contrapartidas propostas originalmente seriam:

  • não conceder vantagem, aumento, reajustes ou adequação de remunerações a qualquer título (exceto decorrentes de sentença judicial e da revisão geral anual);

  • limitar o crescimento das outras despesas correntes, exceto transferências a Municípios e Pasep, à variação da inflação (medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA);

  • vedar a edição de novas leis que concedam ou ampliem incentivo ou benefício de natureza tributária ou financeira;

  • suspender admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título (exceto devido a aposentadoria ou falecimento de servidores nas áreas de educação, saúde e segurança);

  • reduzir em 10% a despesa mensal com cargos de livre provimento;

  • instituir monitoramento fiscal contínuo das contas;

  • elevar alíquotas de contribuição previdenciária dos servidores e patronal ao regime próprio de previdência social para 14% e 28% respectivamente;

  • reformar o regime jurídico dos servidores ativos e inativos, civis e militares, para limitar benefícios, progressões e vantagens aos concedidos aos servidores da União;

  • definir limite máximo para aumento da despesa orçamentária não financeira (deduzida de investimentos e inversões financeiras), de 80% do crescimento nominal da receita corrente líquida do exercício anterior;

  • vedar contratação de novas operações de crédito;

  • limitar em 50% as despesas de publicidade e propaganda;

  • implementar programas de desligamento voluntário e de licença incentivada de servidores e empregados.

Essas contrapartidas são essenciais. No entanto, no Estado do Rio de Janeiro, a Assembleia rejeitou a maior parte do pacote encaminhado pelo Executivo (Ver Ideias para um pacote). Ao retirá-las do texto, a Câmara dos Deputados tornou os governos estaduais mais dependentes da aprovação de medidas de ajuste nas respectivas Assembleias. Um nó difícil de desatar.

O impasse na Câmara também dificultou (e atrasou) a negociação com o Governo Federal. Os contratos originais haviam sido assinados entre 1997 e 2001, ao amparo da Lei 9.496/97 e da MP 2.192-70/01. Agora, os estados terão que assinar aditivos com o governo federal e desistir de ações judiciais questionando os juros aplicados aos financiamentos. A hipótese de medida provisória para tratar de tema de lei complementar está descartada pela Constituição, art. 62, §1º, III. Tendo sido retiradas as contrapartidas da Lei Complementar 156/ 2016, as únicas alternativas difíceis agora seriam:

  • Encaminhar um novo Projeto de Lei Complementar para a Câmara dos Deputados e reiniciar toda a tramitação, o que é demorado; ou

  • Assinar novos contratos para reintroduzir as contrapartidas, buscando “algum” amparo na Lei Complementar nº 148, de 2014, ou na Lei Complementar nº 156/ 2016.

A dificuldade de negociação de uma solução nacional no Poder Legislativo cria insegurança jurídica, pois é grande o risco de que a legalidade dos contratos venha a ser questionada no futuro, especialmente quando as condições forem diferentes. Além disso, não parece boa a ideia de envolver o Supremo Tribunal Federal (STF) na negociação, opinando sobre a possibilidade de elevação da contribuição previdenciária ou sobre a redução concomitante da jornada de trabalho e dos salários dos funcionários públicos.

Não se trata aqui de discutir o mérito dessas propostas, mas o direito ao questionamento judicial das mesmas. Às partes interessadas, assiste o direito de recorrer ao Judiciário. No primeiro caso, um percentual elevado de contribuição previdenciária, a exemplo dos 30% propostos pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro, poderia ser considerado confisco. No segundo caso, em aplicação ao princípio da irredutibilidade dos salários, o dispositivo da LRF (art. 23, § 2º) foi suspenso no julgamento da medida cautelar da ADI 2.238. O STF sempre pode rever decisões anteriores. Porém, como ficará o direito das partes se o STF já estiver previamente comprometido com a formulação da política pública?

O STF não deve tentar ocupar o vácuo legislativo que teve origem na incapacidade do Poder Legislativo de chegar a um acordo satisfatório. Nem deveria optar pela Judicialização fiscal. O princípio da separação dos Poderes recomenda prudência. Sempre que um Poder assume as funções de outro, a maior prejudicada é a República.

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