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Reforma do Estado: o que mudou e onde erramos

A Reforma do Estado, que procurou implantar a Administração Pública Gerencial na década de 90, redefiniu as funções que deveriam continuar sendo realizadas pelo Estado. Verificou-se que seriam melhor realizadas pelo setor privado algumas funções até então executadas pelo Estado e que se destinavam à produção de bens e serviços comercializados no mercado. Era o que justificava o processo de privatização, além de permitir o abatimento da dívida pública com os recursos obtidos.

TABELA 1: EMPRESAS PRIVATIZADAS DE 1991 A 1996

EMPRESAS PRIVATIZADAS DE 1991 A 1996 - Blog da Selene

Fonte: Nunes, Ricardo da C. “Privatização e Ajuste Fiscal”,

Tese de Mestrado, UnB, utilizando informações do BNDES.

Adicionalmente à alienação de empresas, empreendeu-se a concessão de atividades para o setor privado, mediante contrato e por tempo determinado. Em alguns desses casos, ainda que a execução ficasse a cargo do setor privado, o Estado deveria continuar exercendo a função de regulação da atividade para proteger os direitos do consumidor e evitar excessos de poder de mercado na atividade monopolística. Surgiram, então, as agências de regulação.

Ainda, foram redefinidas as funções do Estado ao considerar-se que apenas as atividades-fim deveriam permanecer no núcleo estratégico, podendo todas as demais ser objeto de terceirização, como foi o caso, nas repartições públicas, dos serviços de limpeza, copeiragem, segurança e transporte. Como já descrito em O ajuste necessário das despesas com pessoal da União, entendeu-se que a terceirização de mão-de-obra reduziria a pressão sobre as despesas com pessoal.

A Reforma do Estado introduziu também a polêmica possibilidade de desconcentração, caracterizada pela transferência de atividades exclusivas de Estado para organizações públicas não estatais, como é o caso de Organizações Sociais – OSs e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs. Essa possibilidade colocava-se no caso de serviços não-privativos do Poder Público, mas por ele incentivados e fiscalizados.

Em outros casos, identificou-se que as atividades deveriam permanecer no âmbito do Estado, mas não necessariamente na União, pois a descentralização das competências para Estados e Municípios, juntamente com os recursos necessários, permitiria atender melhor ao cidadão. As políticas de educação e saúde com atribuições repartidas entre as três esferas de governo são um bom exemplo.

Nos anos 2000, a necessidade de cooperação entre os entes federados para gestão associada de serviços públicos deu origem aos consórcios públicos, sob argumento de aumentar a escala e reduzir custos na oferta de serviços. As relações entre o setor público e o setor privado também se tornaram mais complexas e a concessão simples evoluiu para parceria público-privada (PPP), um contrato administrativo de concessão nas modalidades patrocinada ou administrativa.

Não obstante todas as inovações descritas, há um sentimento geral de insatisfação com a qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão. Afinal, onde erramos?

a) A estratégia de redução do Estado, pela via da privatização ou concessão, foi bastante revertida pela criação de 41 novas empresas entre 2003 e 2015. O Estado voltou a crescer. Dados da SEST, de 2016, indicam que há atualmente, no Governo Federal, 143 empresas, sendo 18 dependentes de recursos do Tesouro e 125 classificadas como não dependentes.

TABELA 2: EMPRESAS ESTATAIS EM 2016

TABELA EMPRESAS ESTATAIS EM 2016 - Blog da Selene

Fonte: SEST, em 17/11/2016.

O fundamento desse conceito de dependência criado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é que, se a empresa apenas recebe recursos do Tesouro sob a forma de aumento de participação acionária, não “depende” efetivamente, pois não necessita de recursos para seu custeio ou investimento.

Cabe observar, no entanto, que os entes federados podem ter relações obscuras com as empresas controladas. Assim, pode ser difícil separar a motivação dos dois tipos de entrada de recursos, principalmente quando algumas empresas atuam como braços da política pública. Além disso, a prática da União tem mostrado que contratos de prestação de serviços podem facilmente mascarar a relação de dependência quando a União é a maior, senão a única, compradora de serviços ofertados pela empresa e o faz a preços muito superiores aos do mercado.

Operações de debt-equity, como as realizadas com o BNDES (Ver A caixa preta do BNDES), e operações de concessão de empréstimos e financiamentos, sempre que praticados a taxas, prazos ou condições diferentes dos vigentes no mercado também podem embutir relações de dependência. No caso das pedaladas fiscais, verificou-se que o Banco do Brasil financiou a União (Ver Afinal, o que são pedaladas fiscais?); situação oposta poderia ocorrer caso o Banco fosse o favorecido.

b) O controle da concessão de vários serviços dependeria, em grande medida, da autonomia das agências reguladoras e de seu compromisso maior com a preservação do direito dos consumidores. Contudo, a ingerência política nas agências, prejudicou essa autonomia. Pode-se mesmo dizer que a ingerência política adaptou-se ao novo modelo de gestão. A natureza de nosso patrimonialismo reinventou-se para perpetuar a apropriação de recursos públicos por interesses particulares. Então, não só nas agências “ocupadas” por indicações políticas, mas também nas empresas que oferecem serviços terceirizados, e muitas vezes pertencem a políticos, seus parentes ou financiadores de campanha, é exercido poder de pressão para vencer licitações ou não ter serviços descontinuados quando há descumprimento de cláusulas contratuais.

c) No setor público, a falta de uma cultura de planejamento e controle se expressa, o mais das vezes, em contratos mal elaborados e em ausência de instrumentos efetivos para cobrança de resultados. Procurou-se superar essa disfunção pela transferência da execução de serviços para empresas privadas. Contudo, como é o próprio Poder Público que precisa elaborar e gerir os contratos, o problema perpetuou-se na terceirização. Com o passar do tempo, tornou-se óbvia a dificuldade de obter serviços de qualidade. O mesmo pode dar-se em outras alternativas fortemente calcadas na gestão contratual, como as concessões e as parcerias público-privadas, caso a gestão não seja fortalecida.

d) Uma das motivações para a terceirização era a redução das despesas de pessoal. Contudo, o controle insuficiente na execução dos contratos pode fazer com que a empresa terceirizada atrase o pagamento de salários ou permaneça sem recolher contribuições previdenciárias e trabalhistas por muito tempo. Nesses casos, o Estado pode ser acionado como parte solidária e arcar com custos imprevistos. Além disso, a terceirização não parece ter reduzido, ao menos a partir de 2003, a sanha de contratação de novos servidores e de criação de cargos comissionados. Ao contrário, somou-se a ela.

e) Um dos argumentos que justificam a realização de PPP seria a possibilidade de atrair recursos privados para a realização de investimentos necessários. Contudo, é bastante comum que o consórcio interessado na PPP subordine esse interesse ao financiamento pelo próprio Estado, inclusive com acesso a crédito por banco público. Então, na prática, é possível que a gestão, embora privada, seja financiada por recursos públicos. Pressão semelhante ocorre no caso das OSs e OSCIPs, organizações de direito privado, com menor transparência e pouco sujeitas a controles públicos que, frequentemente, são mantidas pelo Estado.

f) Após a entrada em vigor da LRF, vários entes federados buscaram nos novos modelos de gestão, mais especificamente nos consórcios públicos e nas PPPs, uma forma de evadir-se do cumprimento da lei. Embora a legislação instituidora e a regulamentação pela Secretaria do Tesouro Nacional tenham procurado fechar brechas nesse sentido, a contabilidade criativa prosperou, principalmente, para burla dos limites das despesas com pessoal e das condições para contratação de operações de crédito, ambos da LRF.

g) Tanto nos casos acima como na descentralização das competências para Estados e Municípios, a efetividade do cumprimento das leis, a eficiência do modelo de gestão e o cumprimento dos limites constitucionais de educação e saúde dependem, em grande medida, do controle. Assim, a ingerência política nos tribunais de contas retroalimenta todos os problemas descritos ao impedir a correção de rumos. (Ver Instituições e meritocracia: afinal, onde erramos?) Então, de pouco adianta descentralizar recursos e competências para outros entes se não há garantia de que o cidadão será atendido adequadamente.

Reforma do Estado: o que mudou e onde erramos - Blog da Selene

O presente diagnóstico procurou pontuar alguns dos desafios impostos ao debate sobre a Reforma do Estado. Correndo o risco de cometer injustiças com as ilhas de boa gestão, que sempre existem, procurou-se abordar os problemas com a generalidade necessária. O objetivo foi iluminar o caminho das mudanças e mostrar que nenhum modelo de gestão irá magicamente dar qualidade ao gasto público. Transparência, cumprimento da legislação e fortalecimento das instituições são aspectos essenciais que deverão ser observados na civilização.

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