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A (im)previdência (2)

Em post anterior, A (im)previdência (1), foram apresentados os problemas do sistema de repartição, que impactam o RGPS e o RPPS da União. O leitor desavisado poderia ser levado a crer que todos os problemas da previdência seriam solucionados com a migração para o sistema de capitalização, em que as contribuições dos ativos são investidas para pagar os benefícios no futuro.

Apenas para iniciar essa discussão, vale lembrar do caso dos fundos de previdência complementar de funcionários de empresas estatais. Os quatro maiores fundos de pensão, Funcef (Caixa), Petros (Petrobras), Previ (Banco do Brasil) e Postalis (Correios), embora adotem o sistema de capitalização, transformaram-se em caso de polícia, com prejuízos estimados em pelo menos R$ 113,4 bilhões, segundo a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI). No rol de problemas, além de desvios, investimentos arriscados ou com baixa rentabilidade, motivados por convicções políticas ou mero enriquecimento ilícito.

A imprevidência - Dinheiro na mão é vendaval - Blog da Selene

O maior risco do sistema de capitalização é sempre comprometer o patrimônio dos funcionários que investiram nos fundos de pensão porque o grande volume de recursos acumulados é uma grande tentação para os administradores. Como dizia a canção, dinheiro na mão é vendaval.

No caso dos fundos de pensão descrito, primeiro, o retorno já não será o desejado, pois é quase impossível recuperar o que foi perdido. Segundo, ainda que rombo seja coberto por novas contribuições, nada garante a priori que no futuro os fundos terão uma gestão séria e blindada de pressões políticas. Além da fiscalização oficial[1], os investidores precisarão manter-se permanentemente atentos em relação à gestão dos fundos para que haja recursos para pagar os benefícios no futuro.

Que dizer, então, das experiências com regime de capitalização no serviço público, onde a influência política é mais evidente? A União tem uma Fundação de Previdência Complementar (Funpresp)[2] e vários estados criaram um Fundo de Previdência[3] para gerir o Regime Próprio de Previdência dos Servidores (RPPS). Os Fundos normalmente utilizam o sistema de capitalização, pelo menos para os novos servidores. A segregação de massas tem o objetivo de separar os sistemas de repartição e capitalização.

A falta de transparência é um dos maiores problemas da gestão previdenciária e isso não se resolve com a mera adoção do sistema de capitalização. A situação financeira desses fundos é bastante heterogênea -: há fundos superavitários e fundos deficitários –, mas um traço comum é a informação insuficiente sobre o que originou essa situação e quais são os riscos futuros.

Cabe alertar, primeiro, sobre a importância de acompanhar a contribuição patronal, pois tanto o ente federado como o servidor têm a obrigação de contribuir para o RPPS. É preciso certificar-se de que a alíquota cobrada é suficiente para garantir o equilíbrio financeiro e atuarial.

Segundo, como as contribuições dos servidores são normalmente descontadas da folha de pagamento, é importante certificar-se de que o desconto foi, de fato, repassado à previdência, pois casos de apropriação indébita são bastante comuns.

Terceiro, o RPPS é uma unidade gestora única que administra recursos de segurados de todos os Poderes e que, portanto, têm direito a benefícios de valores bastante diferentes porque assim foram as contribuições também. Isto em princípio. Não é raro que surjam tentativas de sub-contribuição por parte de alguns e de super- benefícios por parte de outros. A solução, como sempre, é fiscalizar se o RPPS realmente abrange todos os servidores de todos os Poderes e se não há excessos de alguma ordem.

Esses três aspectos devem ser observados também no caso dos estados e municípios que continuam utilizando integralmente o sistema de repartição ou daqueles que sequer têm previdência própria, pois os servidores são celetistas e vinculam-se ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) mantido pela União. Embora seja uma aberração jurídica, considerando-se as normas constitucionais, é preciso reconhecer que a presença de servidores celetistas executando atividades típicas de Estado é bastante comum em municípios. E, pior, não são raros os casos de não pagamento da contribuição patronal e de apropriação indébita da contribuição de servidores.

Quarto, as receitas da previdência devem ser exclusivamente destinadas à previdência. A utilização de recursos para fazer empréstimos a servidores ou investimentos do Estado é ilegal, embora também frequente.

Quinto, os investimentos realizados com recursos do RPPS devem ser fiscalizados, pois, do mesmo modo que no caso dos fundos de pensão das estatais, há sempre o risco de que sejam realizados investimentos por motivações políticas ou pessoais. Os segurados têm o direito de saber quais são esses investimentos e que riscos embutem.

Sexto, é indispensável observar o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF, para que problemas financeiros não venham a comprometer o pagamento de servidores ativos e inativos no futuro. Embora a LRF determine que a despesa com pessoal sujeita a limites deva incluir ativos, inativos e pensionistas, alguns entes utilizam estratégias de contabilidade criativa para burlar os limites.

Uma dessas estratégias é “dar um banho” das receitas na Previdência. Como a LRF autoriza a dedução na despesa com pessoal dos recursos destinados à capitalização, alguns estados ingressam com recursos na Previdência, como se fosse para capitalização, mas os utilizam para pagar despesas no próprio mês. Foi essa estratégia que permitiu ao Estado do Rio de Janeiro manter-se artificialmente ajustado ao limite das despesas com pessoal. Financeiramente, foi possível manter os pagamentos com a utilização de royalties, uma receita temporária que jamais deveria ser utilizada para despesas permanentes. Vale lembrar que não se trata apenas de utilizar os recursos de royalties como fonte orçamentária para as despesas, o que nem sempre acontece. O verdadeiro problema é utilizar o espaço fiscal gerado pelos royalties para permitir aumentos de despesas permanentes como pessoal, por exemplo. Se os royalties fossem usados para capitalização, não haveria problema. No entanto, quando essa estratégia é combinada com a burla aos limites da LRF, leva ao aumento irresponsável das despesas com pessoal.

Esse risco não se restringe à utilização de royalties apenas, mas abrange qualquer receita temporária, como venda da folha, receita de repatriação ou antecipação de receitas futuras da dívida ativa ou de royalties, assim como abrange também receitas já comprometidas com outras finalidades, como depósitos judiciais, por exemplo, que precisarão ser restituídos.

Se a falta de transparência é um dos maiores problemas da gestão previdenciária, as informações divulgadas pelos estados não têm ajudado a superar essa questão. Com frequência, além de incompletas, as informações são veiculadas por demonstrativos que apresentam números diferentes, como ilustra a Tabela 1, e o usuário tem dificuldade em distinguir o que explica as diferenças.

TABELA 1: Dois demonstrativos sobre o Déficit do RPPS dos Estados

(em R$ milhões)

A imprevidência - Dois demonstrativos sobre o Déficit do RPPS dos Estados - Blog da Selene

Fonte: Boletim das Finanças Públicas dos Entes Subnacionais, Secretaria do Tesouro Nacional. Elaboração própria.

A despeito de poderem existir diferenças metodológicas, seria oportuno tentar unificar metodologias e esclarecer os conceitos utilizados, além de prover respostas objetivas e periódicas para os pontos aqui elencados.

[1] As instituições que trabalham com planos de previdência aberta são fiscalizadas pela Superintendência de Seguros Privados (Susep), do Ministério da Fazenda.

[2] Instituído pela Lei nº 12.618, de 30 de abril de 2012.

[3] Essa é a forma de organização predominante do RPPS, embora haja também Fundação, Empresa Estatal, além de gestão pela Administração Direta. O RPPS não se confunde com a forma de organização e suas regras são definidas pela legislação específica do ente federado, a qual estabelece direitos e deveres.

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