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A calamidade pública das finanças

Como produto da crise das finanças estaduais, vários estados têm cogitado a decretação do estado de calamidade pública para evitarem o ajuste fiscal necessário. Em junho de 2016, o Estado do Rio de Janeiro decretou o estado de calamidade pública(1) “em razão da grave crise financeira no Estado do Rio de Janeiro”, que impediria o cumprimento das obrigações assumidas em decorrência da realização das Olimpíadas. O procedimento foi seguido por vários municípios.

Para receber recursos da União é preciso haver reconhecimento pelo Poder Executivo federal(2). No caso específico das Olimpíadas, o Tribunal de Contas da União(3) posicionou-se favoravelmente, à abertura de crédito extraordinário para a transferência ao Estado em virtude de questões nacionais que envolviam corresponsabilidade como a assunção de compromissos por parte do Brasil e os riscos relativos à segurança pública e à imagem do País. Será difícil encontrar outra questão nacional dessa monta para justificar excepcionalidade.

Qual seria, então, a vantagem de enveredar por esse caminho? Primeiro, a abertura de créditos extraordinários. O estado de calamidade pública é a “situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido”(4). Ainda que se extrapole o conteúdo de calamidade pública para as finanças, a abertura de créditos extraordinários continua a depender do atendimento dos requisitos constitucionais de imprevisibilidade e urgência. Beira o surreal a tentativa de atribuir caráter inesperado ao desastre das finanças públicas, expresso em desajustes e burlas sucessivamente engendradas e toleradas como se mostrou em Qual é o tamanho da burla nas despesas com pessoal?.

Segundo, pode visar à flexibilização de limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). No art. 65, a LRF prevê flexibilidade em casos especiais como desaceleração de atividade econômica ou crescimento negativo do PIB e estado de defesa, de sítio ou calamidade pública. Em Despesas com pessoal na recessão e Despesas com pessoal em fim de mandato (e na recessão), analisamos a duplicação de prazos para enquadramento aos limites na recessão. No caso de calamidade pública, ficaria suspensa a contagem dos prazos para enquadramento aos limites do estoque da dívida e das despesas com pessoal. É como se os prazos fossem “congelados” pelo tempo em que persistisse a situação. Porém, como, devido à recessão, a duplicação já se aplica desde o 1º trimestre de 2015, não haveria grande vantagem na decretação da calamidade pública sob esse ângulo.

Terceiro, como essa situação excepcional, originalmente, contemplava eventos adversos naturais que causassem danos humanos, materiais e ambientais, o art.65 da LRF dispensou também o cumprimento de metas fiscais e o corte automático. Ora, mas isso seria absurdo no caso das finanças públicas que exigem medidas de ajuste!

A explicação, no caso do Estado do Rio de Janeiro, que ainda aguarda o reconhecimento da calamidade pública pela ALERJ, exigida pelo art. 65 da LRF,seria o estado de iliquidez absoluta, que impede o pagamento de indenizações do Programa de Demissões Voluntárias (PDV).

O último Boletim das Finanças Públicas dos Entes Subnacionais, da Secretaria do Tesouro Nacional mostra que o crescimento real das despesas com pessoal do Estado do Rio de Janeiro foi da ordem de 70% entre 2009 e 2015, o maior percentual de todos os estados, sendo de quase 20% a variação apenas no último ano. A composição dessas despesas em 2015 indica que quase 30% eram referentes a pessoal ativo. É urgente, portanto, o equacionamento da crise pela redução dessas despesas, tornando-se inevitável o fechamento de órgãos e empresas, a redução de cargos comissionados e a realização de demissões. Contudo, como fazê-lo se não há caixa para pagar as indenizações?

Gráfico 1: Crescimento real das despesas com pessoal entre 2009 e 2015

A calamidade pública das finanças - Blog da Selene

Fonte: Boletim das Finanças Públicas dos Entes Subnacionais, Secretaria do Tesouro Nacional.

A LRF prevê que as indenizações sejam excluídas do cômputo das Despesas com Pessoal, para não agravar a situação, e prevê que é possível realizar operações de crédito para pagar as indenizações:

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição.

(...)

§ 3º Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:

(...)

III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

Somos da opinião de que, exclusivamente para financiar programas de demissão como o PDV, a operação de crédito poderia ser realizada amparando-se no art. 23 citado. Embora o art. 31 da LRF não preveja essa possibilidade, há que considerar-se que o objetivo é distinto. A intenção do art. 31 foi evitar que o ente da Federação agravasse sua situação fiscal realizando novas operações de crédito para quaisquer fins quando estivesse desenquadrado no limite da dívida consolidada líquida. O artigo excepciona a rolagem das dívidas antigas e exige a geração de resultado primário, utilizando-se limitação de empenho, dentre outras medidas. Uma dessas medidas, quando a origem do problema é a Despesa com Pessoal, seria o PDV.

Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.

§ 1º Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:

I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária;

II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9º.

Para utilizar a exceção do art. 23 da LRF, bastaria que o ente demonstrasse que está desenquadrado na Despesa com Pessoal. Ocorre que, como mostramos em Qual é o tamanho da burla nas despesas com pessoal?, as informações auto-declaradas pelos Estado indicam o cumprimento do limite (41,77%, abaixo do limite de 60%). Embora esse número não seja real, fica difícil justificar a excepcionalidade prevista na LRF porque, oficialmente, o Estado estaria enquadrado. Como, então, justificar no pleito de autorização de operação de crédito à Secretaria do Tesouro Nacional?

A ironia no uso da contabilidade criativa não ocorre apenas nesse caso. É comum que gestores se queixem da incompreensão dos sindicatos que continuam pressionando por aumentos. Contudo, se o registro das despesas estivesse correto, eles poderiam alegar que a LRF os impede de conceder reajustes e alterar a estrutura das carreiras quando há desenquadramento. Como utilizar esse argumento quando, aparentemente, o ente está enquadrado? É o que vem acontecendo no Distrito Federal, por exemplo.

A gestão fiscal em vários estados realmente está um desastre. Porém, em vez de decretar calamidade pública, o melhor seria retificar os relatórios e utilizar as válvulas de escape que a própria LRF prevê. Ademais, seria oportuno, em uma revisão da LRF, revisitar o conceito de calamidade pública.

(1) Decreto nº 45.692/2016.

(2) Lei nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010, art. 3º, § 1º.

(3) Acórdão TC 018.695/2016-7.

(4) Decreto nº 7.257, de 4 de agosto de 2010.

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