O risco moral do refinanciamento de dívidas
Em 1996, a União tornou-se a maior credora dos 24 estados e do Distrito Federal, que assinaram contratos de financiamento de suas dívidas por 30 anos, com prestações de 11,5% a 15% da receita líquida real, comprometendo-se ao pagamento de 6% de juros e correção monetária pelo IGP-DI. Mais tarde, alguns municípios foram também contemplados. Para subsidiar estados e municípios cobrando juros mais baixos que os do mercado, a União aumentou sua dívida mobiliária, socializando com o Povo brasileiro os prejuízos gerados pelas administrações irresponsáveis.
A adesão ao programa de refinanciamento estava condicionada a alguns compromissos firmados nos contratos como: obtenção de resultado primário, redução da despesa com funcionalismo, arrecadação de receitas próprias, realização de investimentos e privatização de empresas estatais, dentre as quais os bancos públicos estaduais, que poderiam, alternativamente, ser saneados ou fechados. Essas metas passaram a ser monitoradas pelo Governo Federal para evitar que a situação se agravasse no futuro. Além disso, foi proibida a emissão de títulos por estados e municípios e o crédito bancário para esses entes foi restringido.
Esse era mais um capítulo de um histórico de renegociações de dívidas com forte risco moral: 1989, 1991, 1993 e 1996. A cada nova renegociação, gerava-se a expectativa de que o ajuste fiscal não era necessário porque sempre seria possível empurrar a dívida para o Governo Federal. Essa expectativa estimulava inadimplências sucessivas e frouxidão fiscal. Afinal, por que assumir o ônus político de ajustar as contas, se a União protegeria os inadimplentes?
Para garantir que aquela renegociação seria a última, a Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF proibiu, no seu art. 35, novos (re)financiamentos entre entes da Federação. Por muitos anos, as regras funcionaram, conforme demonstramos em O problema não é a dívida dos estados; é a despesa!.
A primeira alteração da LRF para permitir refinanciamento foi a Lei Complementar nº 148, de 25 de novembro de 2014, que trocou os indexadores originais (IPCA mais 4% a.a. ou taxa Selic, o que for menor), substituindo o IGP-DI + 6% a 7,5% a.a. para estados e Distrito Federal, e IGP-DI + 9% a.a. para municípios.
Dezesseis anos depois da aprovação da LRF, tramita na Comissão de Assuntos Econômicos o PLC-complementar nº 54, de 2016, que autoriza a União a refinanciar as dívidas com estados, Distrito Federal e municípios, concedendo prazo adicional de até 240 meses para pagamento, mediante a celebração do aditivo contratual. Pelo Projeto, para ser considerado adimplente, basta cumprir as metas relativas à dívida consolidada e ao resultado primário e, ainda assim, podendo a avaliação ser revista pelo Ministro da Fazenda. Ou seja, não é preciso cumprir os limites relativos à despesa com pessoal, o grande problema dos estados, hoje uma exigência para autorizar novas operações de crédito, nem cumprir metas de arrecadação ou de privatização. Em suma, trata-se de um pacote amplo de bondades.
O custo do refinanciamento seria bancado por endividamento adicional da União que, somado ao déficit primário, agravaria a situação da dívida da União. Em resposta ao Tribunal de Contas da União[1], o Ministério da Fazenda informou que o impacto fiscal da proposta será de R$ 187,4 bilhões. Os principais beneficiários são os Estados de São Paulo (R$ 57,1 bilhões), Minas Gerais (R$ 30,3 bilhões), Rio Grande do Sul (R$ 16,3 bilhões), Rio de Janeiro (R$ 13,1 bilhões) e Alagoas (R$ 1,9 bilhão), e a capital paulista (R$ 56,5 bilhões), cuja soma dos impactos perfaz R$ 175,2 bilhões. Ou seja, 93,48% do impacto fiscal do Projeto beneficiarão apenas cinco estados e um município.
A principal justificativa do Projeto é que os estados continuaram tendo dificuldades no pagamento da despesa com pessoal e da dívida com a União, em virtude da recessão econômica e da renúncia de receitas federais repartidas que, em ambos os casos, acarretaram a queda da arrecadação desses entes.
A questão é que a proposta de alteração da LRF permitindo o refinanciamento de estados e municípios não resolve esses problemas, só os agrava, por várias razões:
É preciso reconhecer que a origem da recessão são as expectativas desfavoráveis que se consolidaram em virtude do desequilíbrio fiscal do governo federal. Trata-se de um círculo vicioso em que desequilíbrio fiscal gera recessão e vice-versa, e ambos afetam a dívida da União. O mercado, então, percebe o risco e começa a exigir juros cada vez mais altos, o que também impacta a dívida. Trata-se de um cenário de fragilidade financeira que não ajuda ninguém. Se o refinanciamento aumenta a dívida da União pode aprofundar os problemas já existentes.
Historicamente, refinanciar dívidas não fez com que estados gastassem menos; ao contrário, sem restrições de financiamento, gastaram mais e não pagaram a dívida refinanciada. Há elevado risco moral.
Há pressões crescentes por aumento de endividamento dos estados no mercado. A emissão de dívida mobiliária está proibida, mas caminhos semelhantes começam a ser trilhados utilizando derivativos financeiros como FIDC e securitização de dívidas.
Saiba mais sobre o PLC-complementar nº 54, de 2016.
Pelo Projeto, os efeitos financeiros seriam aplicados a partir de 1º de julho de 2016 e o ente ficaria dispensado de todos os requisitos da LRF. Então, se o estado não estivesse cumprindo limites da despesa com pessoal e da dívida, ainda assim poderia refinanciar suas dívidas, desde que desistisse de ações judiciais relativas à dívida.
Para os meses de julho a dezembro de 2016, ainda poderia ser concedida redução extraordinária de até 100% da parcela mensal devida e para os meses de janeiro de 2017 a junho de 2018, de 94,73% a 5,26%, conforme tabela escalonada, limitada a R$ 500 milhões por estado, para cada prestação mensal. Enquanto perdurar a redução extraordinária, fica afastada a incidência de encargos por inadimplemento sobre as parcelas refinanciadas não pagas. Além disso, aqueles que deixaram de pagar parcelas de dívida por estarem recorrendo ao STF alegando que deveriam aplicar-se juros simples poderão, mesmo tendo perdido a causa, pagar as parcelas em atraso em até 24 prestações mensais.
O Projeto apenas limita à variação da inflação medida pelo IPCA, nos dois exercícios subsequentes à assinatura do termo aditivo, o crescimento anual das despesas primárias correntes, exceto transferências constitucionais a Municípios e Pasep. Se não cumprida tal limitação, ficariam revogados o prazo adicional e a redução extraordinária, ficando o estado obrigado a restituir à União nas prestações subsequentes à proporção de 1/12 por mês, aplicados os encargos. Nas metas do programa, o Projeto substitui requisitos relativos a investimentos por disponibilidade de caixa.
[1] TC 004.888/2010-3 [Apenso: TC 004.803/2010-8].
