Ainda o teto

Após muitas marchas e contramarchas, a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) da Câmara aprovou, em 9/8, a admissibilidade da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 241/2016, que institui um teto para os gastos públicos por até 20 anos. A PEC ainda precisa passar por comissão especial e ser aprovada por maioria qualificada (308 deputados) em duas votações no plenário da Câmara antes de ir para o Senado. A medida foi proposta pelo Governo Temer para tentar reverter o quadro recessivo da economia, cuja origem é a crise fiscal gerada pela gestão temerária do Governo Dilma. Aplica-se à União, estados e municípios.

Já havíamos demonstrado no post Estabelecer teto para gastos públicos resolve?, de 29/05/2016, que estabelecer um teto para que despesas primárias não possam crescer acima da inflação do ano anterior é uma estratégia que não ataca a raiz do problema.

Não há dúvida de que é preciso conter o crescimento das despesas para buscar o equilíbrio fiscal, atualmente minado pelo desequilíbrio dinâmico: a taxa de crescimento das despesas é maior que a das receitas. Para um diagnóstico correto, no entanto, é fundamental compreender que a origem desse desequilíbrio é o desrespeito à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), especialmente no que tange às despesas com pessoal, que foram objeto de aumentos expressivos na União e em estados e municípios, neste último caso em consequência de várias burlas (ver O ajuste necessário das despesas com pessoal da União e Burlas no cálculo das despesas com pessoal).

Cabe ressaltar que as medidas de prevenção e correção de desvios estabelecidas na LRF não foram adotadas, em vários casos, devido à leniência de órgãos de controle, que convalidaram burlas em suas resoluções, e do Governo Federal, que não teve o rigor necessário na aplicação das restrições institucionais previstas em lei (suspensão de transferências voluntárias, operações de crédito e garantias).

O que o teto faz em relação a isso? Nada. A proposta original do governo é impor restrições, no ano seguinte, para aumento de despesas com pessoal, caso o teto anual seja extrapolado. A restrição a aumentos de pessoal é basicamente a mesma do art. 22 da LRF, porém mais fraca porque só exige ajuste no ano seguinte enquanto, pela LRF, a exigência era no quadrimestre seguinte. Como o cálculo da despesa com pessoal continua a depender dos mesmos controles institucionais que não funcionaram, nada garante que os estados e municípios que burlaram a LRF não burlarão também a restrição imposta pelo teto.

Adicionalmente, no caso de descumprimento do teto pelo Poder Executivo, a renúncia de receitas e a concessão de subsídios e subvenções do ano seguinte não poderiam ser ampliadas. Ocorre que as regras para a renúncia de receitas também foram burladas, inclusive no Governo Federal, em que a gestão da Presidente Dima manteve-se, por dois anos, em litígio com o Tribunal de Contas da União relativamente ao Acórdão TCU 747/2010, até que perdesse o último recurso em 2012.

Não adianta chorar o leite derramado. Quando setembro chegar, a sociedade esperará pelas soluções do Governo Temer. Vale lembrar que também não adianta alterar a LRF, como querem alguns, ou decretar calamidade pública para não ser punido, como fizeram o Estado do Rio de Janeiro e outros 18 municípios. A realidade financeira se impõe e lei nenhuma criará o dinheiro necessário para pagar as contas.

A solução não é rápida, fácil ou indolor. Tudo que é preciso é assegurar que o limite da LRF passe a ser, de fato, cumprido, sem burlas. O acúmulo de desequilíbrios gera dificuldades de duas ordens: primeiro, é preciso tornar mais efetivos os tribunais de contas de estados e municípios e a aplicação de restrições pelo Governo Federal, o que discutiremos em outros posts; segundo, adotar as medidas administrativas necessárias para reduzir a despesa com pessoal, nos temos do art. 169 da Constituição Federal. Se um estado gasta 75% de sua receita com pessoal, o equilíbrio não passa mais pela prevenção de riscos e por medidas que evitem o agravamento, como a LRF propôs há 16 anos; passa pela demissão de servidores, começando pelos comissionados. A vantagem é que já existem os instrumentos legais para fazer isso; a desvantagem é o ônus político, pois os servidores públicos têm forte poder de pressão por conta de sua estrutura sindical.

No que se refere a despesas obrigatórias, as amarras são ainda maiores porque exigem aprovação no Poder Legislativo. O hormônio de crescimento da despesa é a legislação, que tem que ser controlada. Não adianta apenas fixar o tamanho do sapato, se o pé não pára de crescer.

Sabe-se que o principal problema das despesas obrigatórias é que não podem ser cortadas na crise porque vinculam-se a direitos previstos na legislação, segundo regras ou fórmulas específicas a quem atenda os requisitos de elegibilidade. É o caso das despesas com benefícios previdenciários. Os requisitos e os índices de correção são definidos na legislação específica. A menos que se altere essa legislação, e essa é a ideia da Reforma da Previdência, estabelecer um teto geral não resolve o problema.

É o caso também dos benefícios assistenciais e de programas sociais atrelados à legislação, como o seguro-desemprego, o abono salarial, a pensão por morte e invalidez e o Bolsa Família. A redução efetiva dessas despesas passa por mudanças legislativas. E há, claro, ônus político.

O único aspecto em que o teto pode ser perigosamente efetivo refere-se às despesas com saúde e educação, que atualmente correspondem a um percentual da receita, atrelada a PIB e inflação; pela PEC, seria só inflação sobre a despesa nominal do ano anterior. Diante do protesto dessas bancadas, o Governo alega que o gasto poderá ser superior à inflação, desde que isso seja compensado com a redução de gastos em outras áreas. É verdade, mas para chegar a essa conclusão não é preciso ter um teto constitucional. Basta fixar e cumprir metas fiscais. E se o teto não é impositivo para as despesas com saúde e educação, não ajudará a resolver o problema fiscal. Se o teto não define, qual é a despesa que será cortada para garantir o equilíbrio orçamentário?

É bom lembrar que ficaram fora do alcance da proposta as transferências constitucionais a estados e municípios, os créditos extraordinários, as complementações do Fundeb, as despesas da Justiça Eleitoral com eleições e as despesas de capitalização de estatais não dependentes. E ninguém explicou porque, pois afinal são despesas. Na verdade, o problema que não está sendo enfrentado pelo teto é o da definição de prioridades de gasto. Afinal, o que é mais importante: gastar com educação e saúde, ou com pessoal, incentivos fiscais, subsídios e as exclusões citadas?

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