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Qualidade do Gasto Público: o que ainda precisa mudar?

Em Os avanços da Lei de Qualidade Fiscal no planejamento e na contabilidade, analisamos as alterações propostas pelo Projeto de Lei de Qualidade Fiscal (LQF) e destacamos que havia um desafio adicional para fazer cumprir essa e outras leis: o fortalecimento das instituições, pelo papel que desempenham na interpretação, aplicação e controle das normas legais. Em Instituições e meritocracia: afinal, onde erramos?, destacamos a necessidade de fortalecimento das instituições responsáveis pelo controle. Para mais informações, assista ao vídeo:

LQF 3 - Meritocracia e instituições

Neste texto, discutimos a necessidade de uma gestão meritocrática em todos os poderes de todos os entes da Federação, uma proposta do Projeto original da LQF que não foi incorporada no texto aprovado pelo Senado. A proposta decorria da constatação de que orientar a gestão para resultados exigiria um corpo gerencial qualificado, permanente, detentor da memória institucional, que transcendesse os mandatos eletivos e tivesse independência no exercício de suas funções para colocar as razões de Estado acima das razões de governo.

A proposta coaduna-se com a essência de um Estado republicano e com a Constituição Federal que insculpiu, no seu art. 37, que a Administração pública obedeceria aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Note-se que há fundadas razões para que o mesmo artigo tenha previsto, como regra geral, que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego. Como exceção, o artigo admite nomeações para cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração.

Sabe-se, contudo, que vários órgãos, de todos os poderes, em todo o País, possuem número excessivo de servidores comissionados em relação aos efetivos, fazendo com que a exceção se torne quase uma regra. No cerne da cultura patrimonialista, a distribuição de cargos públicos é prática que remonta ao Sistema de Capitanias Hereditárias que permitiu aos portugueses proprietários de terras, conhecidos como donatários, nomearem pessoas de seu interesse para exercer funções públicas no Brasil. Atualmente, tais cargos existem sob o argumento de que as políticas públicas escolhidas pela sociedade devem ser orientadas por agentes políticos, os quais necessitam de pessoas de confiança para exercerem cargos de direção, chefia e assessoramento.

Na prática, porém, a distribuição de cargos em comissão a servidores não concursados serve para viabilizar acordos políticos, cooptar opositores ou oferecer prêmio de consolação para políticos que perderam as eleições. Essa negociação frequentemente ultrapassa as fronteiras do Poder Executivo que procura construir uma base de apoio no Poder Legislativo para ter governabilidade, e abrange também indicações para o Poder Judiciário, o Ministério Público e os Tribunais de Contas.

Há cargos puramente técnicos, mas estratégicos para a distribuição de recursos, que não deveriam estar sujeitos a indicação política, sob pena de haver ingerência daqueles que fizeram as indicações. A questão, portanto, não é apenas de haver ou não qualificação para ocupar o cargo, algo que os indicados podem até ter. O maior problema da distribuição de cargos públicos é o fato de que os vínculos políticos e os interesses econômicos que justificaram as indicações podem ser incompatíveis com os princípios da Administração Pública, fazendo com que a sociedade tenha que pagar um alto preço em decorrência da corrupção e da má qualidade dos serviços públicos prestados.

Para alterar essa realidade, seria importante alterar os critérios de entrada no serviço público fazendo com que o concurso público fosse a forma primordial de investidura. Pelo art. 37 da Constituição Federal, a independência dos servidores efetivos no exercício de suas funções é assegurada pela estabilidade a que têm direito. Estruturas mais enxutas, com menor quantidade de cargos comissionados tenderiam, ainda, a ser menos hierarquizadas, mais efetivas, além de produzirem com um custo menor. Ademais, seria oportuno mitigar a subjetividade na escolha dos cargos comissionados remanescentes, combater nepotismo e conflitos entre interesses públicos e privados de pessoas nessas funções.

No Projeto original da LQF, destacava-se a necessidade de fortalecer a meritocracia na gestão de recursos humanos. A proposta era criar um limite mínimo de ocupação por servidores efetivos dos cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS) e equivalentes em outros Poderes: 75% para nível 4 e 20% para níveis 5 e 6. Note-se que a proposta é de transição e ainda está longe do ideal que seria restringir a ocupação de cargos em comissão por servidores não concursados aos primeiro e segundo escalões. Servidores de carreira não deveriam, de modo geral, ser preteridos por servidores comissionados, requisitados ou de categorias estranhas à instituição.

Como proteção às funções estratégicas de ordenador de despesa e gerente de programa e às áreas finalísticas de órgãos de controle, a proposta original da LQF criava garantias de inamovibilidade, salvo a pedido. Por outro lado, criava também vedações para que servidores públicos em geral exercessem outras atividades que caracterizassem conflito de interesse.

A busca de resultados pressupõe também que a gestão de pessoas seja orientada para a eficiência do trabalho, com estabelecimento de metas para órgãos públicos e servidores, avaliação de desempenho, sistema de premiação por mérito e incentivo à capacitação de servidores. O Projeto original da LQF continha propostas nesse sentido e, ainda, criava o gestor público da cidade, um servidor altamente qualificado, que auxiliaria aos prefeitos, tendo em vista que estes, embora democraticamente eleitos, muitas vezes não dispõem da qualificação necessária para a administração das cidades.

Recentemente, o Governo Temer anunciou que introduziria critérios rígidos para a nomeação de dirigentes dos fundos e das empresas estatais. Trata-se de uma regra meritória, que se coaduna com a proposta original da LQF. Contudo, por que não estendê-la a toda a Administração Pública? Princípios como os aqui elencados já vêm sendo implementados há décadas em democracias mais antigas, permitindo que o interesse público tenha supremacia em relação aos interesses particulares e que o Estado funcione de forma mais perene, previsível, estável e representativa dos anseios da sociedade. As propostas apresentadas neste texto, caso não venham a ser incluídas na Câmara, precisarão ser objeto de outra norma geral aplicável à União, estados e municípios para que, de fato, se oriente a gestão para resultados.

O velho modelo de gestão patrimonialista de aparelhamento e de fatiamento do Estado é um obstáculo à qualidade do gasto público, que pressupõe seja o princípio da eficiência o norteador da oferta de bens e serviços públicos ao cidadão. Esta não é uma questão ideológica ou partidária. A democracia depende do fortalecimento das instituições e a superação da crise atual exige talento, habilidade negocial e profundo respeito à lei e às instituições.

#TesouroNacional #NBCASP #RevisãodaLei4320 #LeideQualidadeFiscal #Qualidadedogastopúblico #FórumNacionaldeProcuradoresdoMPC

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