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Os avanços da Lei de Qualidade Fiscal no planejamento e na contabilidade

O objetivo central da Lei Complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, é o equilíbrio fiscal intertemporal. Essa lei contém, em sua maioria, regras do tipo “não fazer”, de modo a prevenir e corrigir excessos de gastos e de dívidas. A ideia da Lei de Qualidade Fiscal (LQF) seria, então, completar o desenho das finanças públicas com regras do tipo “o que fazer e como”, de modo que os objetivos finalísticos do setor público sejam atingidos ao menor custo possível.

Em 2009, houve uma confluência de entendimentos no Senado e foram apresentados três projetos para substituir a Lei 4.320/64, que passaram a tramitar apensados. No último 7 de junho, foi aprovado pelo Senado Federal o PLS 229/2009, Lei de Qualidade Fiscal (LQF), na forma do Substitutivo do Senador Ricardo Ferraço, que incorporou parte das ideias dos demais projetos. Foi uma importante vitória, considerando que, sem apoio do Executivo, a matéria passou por 7 longos anos de marchas e contramarchas, sendo impulsionada basicamente por técnicos. O texto ainda precisa ser aprovado pela Câmara dos Deputados e, caso sofra alterações, retornará ao Senado.

No VIII Fórum Nacional de Procuradores do Ministério Público de Contas, realizado em 19 e 20 de maio, no Tribunal de Contas de São Paulo, fizemos uma palestra sobre o PLS 248/2009, um dos projetos que deram origem ao Projeto de Lei de Qualidade Fiscal (LQF). Veja o vídeo:

LQF 1 - Qualidade do Gasto Público

Veja também os vídeos LQF2 - Planejamento e Orçamento e LQF17 – Histórico do Projeto.

Analisaremos agora, resumidamente, os principais avanços da LQF incorporados no texto aprovado pelo Senado.

A Lei 4320/64 apresenta várias lacunas como, por exemplo, a ausência de normas gerais sobre o Plano Plurianual (PPA), uma criação da Constituição de 1988, e sobre a convergência da contabilidade às normas internacionais. Porém, como há diversas maneiras de tratar desses temas, várias iniciativas legislativas e relatórios foram apresentados.

Para a LQF, além de contemplar aspectos formais, a motivação da substituição da Lei 4320/64 deve ser a busca da qualidade do gasto público porque esse é o objetivo maior da gestão pública: entregar bens e serviços de qualidade à população. De nada adianta que as leis que integram o processo orçamentário sejam elaboradas e aprovadas com mera adequação formal se esse objetivo maior não for atingido. Nesse sentido, a LQF avança muito, não só por normatizar o PPA, mas por restaurar a metodologia adotada até 2011 e orientar toda a gestão pública, do planejamento ao controle, para resultados.

Em primeiro lugar, a qualidade do gasto público depende do planejamento, que dirá o que se quer, e da quantificação desses objetivos, de modo que possam ser monitorados e avaliados. No PPA do primeiro governo Dilma, houve um retrocesso, um enfraquecimento desse instrumento de planejamento, pois, sob o argumento de reduzir a complexidade, acabou-se com as metas físicas no PPA, adotaram-se iniciativas de caráter genérico, indicadores que não medem resultados e, exceto para empreendimentos de grande porte, introduziu-se a possibilidade de alterar o PPA pela Lei Orçamentária Anual (LOA), submetendo o médio prazo ao curto prazo. De acordo com Nota Técnica de Consultores da Câmara e do Senado[1], nessa metodologia, os programas de gestão não possuem iniciativas e obras de vulto podem não ser detalhadas no PPA. Assim, se a obra do Tribunal Regional do Trabalho de São Paulo, por exemplo, fosse iniciada hoje, não constaria do PPA e o valor total estimado da obra nem seria público.

Na metodologia anterior, que nos termos da LQF seria retomada, o PPA é um instrumento de planejamento estratégico das ações do governo para um período de quatro anos, identificado com um “plano de governo” que deve espelhar e materializar, de forma bem concreta, as promessas do candidato eleito. O PPA é organizado em programas, formulados para solucionar problemas e seus resultados são mensurados por indicadores de efetividade. Os programas são divididos em ações, mensuradas por metas físicas, cujo cumprimento atesta a eficácia dessas ações.

“A introdução de metas físicas de gasto transfere a questão para onde ela deve estar: a aplicação de recursos para solucionar um problema. Então, se o governante identifica índices indesejáveis na área de educação, por exemplo, e seu objetivo é alterar esses índices, deve construir um programa para resolver esse problema. Esse programa será composto de ações associadas a metas físicas (construir 50 escolas, reformar 20 escolas, gerar vagas para 1000 alunos, fornecer material didático para 5000 alunos, fornecer merenda escolar para 5000 alunos). Os programas do Plano Plurianual, elaborado no primeiro ano do mandato, devem materializar as promessas de campanha e guardar condições de equilíbrio financeiro. Depois, os programas ganham gerentes que são responsáveis por assegurar resultados e fazer avaliações periódicas. O ideal é que se possa avaliar se os índices desejados foram atingidos, isto é, se houve efetividade no gasto.”[2]

A avaliação de eficiência exige a construção de indicador para mensuração de custos de bens e serviços que possa ser comparado com outras alternativas possíveis. De forma apenas indicativa, as metas físicas possuíam, já na metodologia anterior, um valor financeiro associado, que permite acompanhar a relação custo/benefício. Entretanto, a contabilidade de custos pressupõe informações obtidas a partir da adoção integral do regime de competência.

Nesse sentido, a LQF avança ao separar os conceitos aplicáveis ao orçamento e à contabilidade, esta última com foco no patrimônio e regime de competência integral, e também ao respaldar todo o processo de convergência da Contabilidade Aplicada ao Setor Público (CASP) às normas brasileiras e aos padrões internacionais. Essa convergência será gradual, levará vários anos, e é preciso evitar dúvidas sobre que norma utilizar, se as editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC) ou pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Todo o trabalho de padronização para os entes da Federação, que já vem sendo realizado pela STN, ganha respaldo na lei complementar, incluindo o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público, a elaboração de demonstrações contábeis e relatórios e demonstrativos fiscais, e a geração de base de dados para a consolidação das contas públicas.

É importante ressaltar que a LQF possui uma visão federativa e prevê a criação de instâncias de cooperação entre União, estados e municípios para adoção de processos e procedimentos nas várias etapas do ciclo de gestão. Além disso, determina que a CASP observará as normas gerais e as normas específicas editadas pela STN, as quais buscarão a convergência e serão compatíveis com as normas gerais instituídas pelo Conselho de Gestão Fiscal, integrado por representantes dos entes da Federação.

Na União, desde 2011, há um Sistema de Informações de Custos (SIC), que funciona como um Data Warehouse que extrai dados de outros sistemas (SIAPE, SIAFI e SIGPlan), para a gerar informações de custos. O sistema foi instituído antes mesmo da adoção plena da contabilidade patrimonial, com base em metodologia que permite uma aproximação razoável dessa informação a partir da execução orçamentária. Faltava reestabelecer a metodologia anterior do PPA para fazer a conexão com o desenvolvimento dessa área.

Até aqui, falou-se do primeiro passo para a qualidade do gasto público: o planejamento. Em segundo lugar, essa qualidade depende de se orientar toda a gestão pública para resultados. Então, a LQF integra o PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), distinguindo as funções de cada um, e fortalece as conexões entre esses instrumentos impedindo que o planejamento seja destruído nas etapas posteriores do ciclo de gestão. Nesse sentido, estabelece que o PPA não pode ser alterado pela LDO e pela LOA.

Em terceiro lugar, a qualidade do gasto depende de monitorar e avaliar continuamente, na execução orçamentária, financeira e física, a eficiência, eficácia e efetividade das ações, e realizar as correções de rumo necessárias. Também o controle, aí entendidos os controles interno, externo e social, completa esse ciclo para garantir que os propósitos iniciais sejam atendidos.

Com a aprovação da LQF, lançam-se as bases para que a Administração Pública do Brasil ingresse em uma nova fase, em que os princípios da responsabilidade fiscal e da qualidade do gasto público deverão caminhar juntos. Há, entretanto, um desafio adicional para fazer cumprir essas leis: o fortalecimento das instituições. Abordaremos esse tema em Instituições e meritocracia: afinal, onde erramos? e Qualidade do Gasto Público: o que ainda precisa mudar?

[1] Nota Técnica Conjunta nº 9/2011, da COFF/CD e CONORF/SF.

[2] Nunes, Selene P. P. e Nunes, Ricardo da C. O processo orçamentário na Lei de Responsabilidade Fiscal: instrumento de planejamento. In: FIGUEIREDO, Carlos Mauricio e NÓBREGA, Marcos, eds. Administração pública, direito administrativo, financeiro e gestão pública: práticas, inovações e polêmicas. Recife: Editora Revista dos Tribunais, 2002.)

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