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DRU e aumento do funcionalismo: por um “banho” de espírito público

Analisamos a PEC que amplia e prorroga a Desvinculação de Receitas da União (DRU) e os vários projetos que concedem aumento ao funcionalismo. Em debate, as prioridades de alocação de recursos no orçamento em um momento de crise. Que critério deveria prevalecer nas decisões?

O espírito público é um sinal de civilidade e caracteriza-se pela capacidade que têm os indivíduos de colocarem o bem-estar coletivo à frente dos interesses individuais. A falta de espírito público é um dos maiores obstáculos culturais à definição de prioridades nas políticas públicas e na alocação de recursos orçamentários.

Há duas medidas polêmicas tramitando no Congresso Nacional cujo debate deveria ser precedido por um “banho” de espírito público. A primeira delas é a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 87/2015, que amplia dos atuais 20% para 30% a Desvinculação de Receitas da União (DRU), prorrogando-a até 2023, e ainda estende a desvinculação a estados e municípios.

A DRU foi criada inicialmente em 1994, tendo sido chamada, antes da denominação atual, de Fundo Social de Emergência (FSE) e de Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). O nome é irrelevante. Importante é saber que essa medida foi prorrogada várias vezes, sempre no âmbito da União, na tentativa de prover uma saída para um problema insolúvel: obter equilíbrio fiscal quando todo aumento de receitas gera um aumento de despesas derivado.

Esse problema foi criado pela disputa por meio de vinculações, em que cada interesse particular, ainda que legítimo, procura arrancar uma parte do bolo orçamentário, deixando os demais à deriva. Algo como “farinha pouca, meu pirão primeiro”.

A Constituição Federal vinculou as contribuições sociais (contribuições para a previdência social, COFINS, CSLL e a antiga CPMF) ao Orçamento da Seguridade Social, que reúne as ações das áreas de saúde, assistência e previdência social. Além disso, foram criados limites mínimos para despesas com educação e saúde como proporção da receita. Julgou-se, então, que era pouco, que essas despesas deveriam crescer no mesmo ritmo do Produto Interno Bruto (PIB) ou representar um percentual do PIB (respectivamente EC nº 29/2000 e Plano Nacional de Educação). É interessante que essas regras funcionam como um piso: quando o PIB cresce acima da inflação, as despesas crescem em termos reais; quando a economia está em recessão, a demanda é pela manutenção da despesa, ainda que não haja receita.

Some-se a isso o desequilíbrio intertemporal da previdência originado pelo descasamento entre contribuições realizadas (ou devidas, no caso do Estado) no passado e benefícios pagos no presente ou devidos no futuro. Some-se, ainda, uma complexa teia de indexações ao salário-mínimo e direitos como seguro-desemprego e benefícios assistenciais, que desconsideram a existência de receita. A consequência é uma equação insolúvel em que a soma de todas as demandas é maior que o total dos recursos disponíveis, tendo em vista que não poderemos aumentar o endividamento de forma ilimitada.

Nada contra o mérito dessas despesas, todas legítimas. O problema é que o orçamento precisa respeitar despesas obrigatórias previamente estabelecidas na Constituição Federal e em leis. Vinculações de mais de 80% da receita impedem que o orçamento funcione como árbitro das disputas, como uma peça de controle que evita gastos não desejados, prioridades diferentes das definidas e mais despesas que os recursos previstos.

O orçamento é expressão das decisões políticas na alocação dos recursos públicos, através de lei. É onde se deveriam confrontar as demandas da sociedade com a previsão de receitas para planejar as despesas prioritárias, visando ao bem-estar coletivo.

Em Resultado primário: o que é e porque precisamos dele?, demonstramos a necessidade de reduzir despesas para gerar resultado primário, pois do equilíbrio das contas públicas dependem o crescimento econômico e o controle da inflação. O problema é que, quando chega o momento de eleger as prioridades, cada grupo considera apenas o seu interesse. Quem é contra a DRU, por exemplo, alega que ela irá reduzir os gastos sociais. Nem isso é garantido porque os gastos com a previdência não podem ser reduzidos e a maior parte dos recursos desvinculados de contribuições sociais acaba voltando para esse orçamento ou sendo complementada por outras fontes.

Analisemos, porém, a lógica do argumento. A própria expressão “gastos sociais” já é um indicativo da disputa subjacente. Em tese, todos os gastos, se orientados ao bem-estar coletivo, são sociais. O crescimento econômico e a consequente geração de empregos são sociais. Do mesmo modo, é social manter a inflação sob controle, evitando que as classes mais baixas sejam oneradas pelo imposto inflacionário. Não endividar as gerações futuras é social. Por outro lado, desconsiderar a necessidade de equilíbrio nas contas públicas reduz despesas com educação e saúde porque, sem crescimento econômico, não haverá receita para financiá-las.

Nessa mesma linha, analisemos a segunda medida polêmica, a concessão de reajuste a vários cargos e carreiras do funcionalismo público dos três poderes, abarcados os Projetos de Lei nº 4250, 2648, 2646, 4244, 2742, 2647, 2743, 2747, 4251, 4252, 4253, 4254 e 4255, todos de 2015, 6697/2009 e 7922/2014.

Preliminarmente, é importante dizer que o Anexo V da Lei Orçamentária Anual (LOA) inclui mais de R$ 8 bilhões para esse fim em 2016. Não se trata, portanto, de descumprimento da lei. Em defesa das categorias, vale lembrar que os projetos tratam da legítima reposição de perdas inflacionárias, ou de parte delas, pleiteadas há anos, e não de aumentos reais.

Em reconhecimento aos esforços do Governo Temer, lembremos que todos os projetos foram negociados pelo Governo Dilma, por oito meses, com lideranças sindicais. É fato que o Governo Temer não precisaria apoiar a aprovação, mas nesse caso, enfrentaria os sindicatos neste momento político difícil, em que sequer foi concluído o processo de impeachment. Além disso, o Congresso Nacional aprovou os projetos por acordo de lideranças do governo e da oposição, sem cores partidárias. No pacote da negociação, estavam a DRU e o aumento do funcionalismo.

A despeito da legalidade, legitimidade e conveniência política, analisemos as consequências fiscais. Em decorrência do reajuste, os ministros do Supremo Tribunal Feral (STF) passarão a ganhar mais de R$ 39 mil mensais, além de auxílio-moradia de R$ 4,3 mil. Com isso, o teto do funcionalismo sobe e haverá aumentos em cascata na União, estados e municípios, todos em enormes dificuldades financeiras. No Governo Federal, o déficit primário previsto para 2016 é de R$ 170 bilhões. Estados pleiteiam refinanciamento das dívidas com a União; vários deles já não estavam conseguindo pagar em dia os salários do funcionalismo antes do aumento. Apenas o efeito cascata gerado no Judiciário deverá, segundo o Ministério da Fazenda, ter impacto de R$ 6,9 bilhões até 2019. A soma de todos os reajustes tem impacto estimado de, pelo menos, R$ 58 bilhões até 2019.

Como dito anteriormente, nada contra o mérito dessas despesas, todas legítimas. A culpa, naturalmente, não é dos funcionários públicos. Aliás, não é de nenhum grupo de interesse individualmente. Porém, o que dizer aos mais de 11 milhões que além de não terem reajuste, não têm emprego e não terão por um bom tempo?

O País tem pressa. O governo não se faz só de contas técnicas, mas de contas políticas. Contudo, não podemos esperar que transcorram os 180 dias do processo de impeachment para que o ajuste das contas públicas seja feito de fato. Esse é o desafio da habilidade política. Como disse um ex-ministro, “fazer orçamento é a arte de dizer não sem fazer inimigos”. Porém, ao tomar qualquer decisão, técnica ou política, convém colocar em primeiro plano o espírito público. Sempre.

Em tempo: as duas medidas aqui analisadas foram aprovadas pelo Plenário da Câmara dos Deputados e ainda precisam ser aprovadas pelo Senado, sendo que, no caso da DRU, como PEC exige aprovação em dois turnos, ainda será preciso passar novamente pelo Plenário da Câmara dos Deputados antes de ir ao Senado.

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