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Estabelecer teto para gastos públicos resolve?

Uma das medidas anunciadas pelo Governo Temer é a criação de um teto para as despesas primárias. Essa medida impedirá o crescimento das despesas? Atingirá as despesas com educação e saúde? De que depende para ser efetiva?

A ideia parece simples. Como as receitas, de modo geral, crescem acompanhando a inflação e o PIB, se o crescimento das despesas estiver limitado à inflação do ano anterior, o equilíbrio tenderá a ser dinamicamente restabelecido assim que a economia voltar a crescer. Assim, faria sentido estabelecer um teto para que as despesas primárias não pudessem crescer acima da inflação do ano anterior, o que permitiria repor as perdas e evitaria a pressão de gastos indexados.

O diagnóstico aponta para um desequilíbrio dinâmico. As taxas de crescimento de receitas e despesas ao longo do tempo não são compatíveis e as dificuldades de crescimento econômico no curto prazo apenas agravam e tornam mais evidente a inconsistência. Analisando os indexadores, pelas regras atuais, os gastos com saúde e educação correspondem a um percentual da receita, atrelada a PIB e inflação. O Plano Nacional de Educação prevê gasto de 10% do Produto Interno Bruto (PIB), o que certamente é insustentável. Os benefícios previdenciários e assistenciais são indexados à variação do salário mínimo, que também pode ser superior à inflação.

Assim, de acordo com o governo, a introdução do teto representaria uma queda da despesa de 1,5% a 2% do PIB em três anos. Há outras simulações que indicam que o ajuste poderia ocorrer em até oito anos, sem aumento de impostos. Qualquer previsão obviamente depende de hipóteses sobre crescimento econômico.

Algumas questões ainda não esclarecidas serão determinantes da efetividade da medida. A primeira questão é operacional, mas nem por isso desprezível. Em que momento seria calculado o teto? Considerando que a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA) são encaminhadas ao Congresso Nacional, respectivamente, em 15 de abril e 31 de agosto do ano anterior, como saber nesse momento qual será o teto se o valor das despesas só será conhecido após encerrado o exercício, em janeiro, e ainda dependerá da divulgação do índice de inflação escolhido? Como será realizada essa adequação depois, com o cálculo da meta e o orçamento já definidos?

Segundo, a ideia é submeter os limites mínimos constitucionais a um teto, o que justifica que a alteração seja feita por Proposta de Emenda Constitucional (PEC). Porém, falta esclarecer se a regra valeria apenas para a União, ou para estados e municípios também, que passam por dificuldades semelhantes. Não faz sentido promover uma alteração desse quilate na Constituição e não tratar a situação de estados e municípios de modo equânime. Ou o argumento de sustenta para todos, ou para ninguém.

Terceiro, algumas despesas, como as previdenciárias e assistenciais, são obrigatórias e, mais do que a índices, vinculam-se a direitos previstos na legislação, segundo regras ou fórmulas específicas a quem atenda os requisitos de elegibilidade. O problema dessa obrigatoriedade é que não é possível cortar as despesas no orçamento nem contingenciá-las, mesmo que faltem recursos para pagamento. É justamente por essa razão que o grau de comprometimento com despesas obrigatórias é um dos aspectos mais relevantes para o equilíbrio fiscal porque determina a capacidade de ajuste a uma frustração de receita, em decorrência de uma crise como a que temos agora.

A efetividade da solução via estabelecimento de teto passa, então, pela possibilidade de reduzir despesas obrigatórias, alterando vinculações constitucionais e legais, o que inclui os mínimos constitucionais de educação e saúde e outros direitos atualmente vigentes. Se apenas o teto for estabelecido sem redução da obrigatoriedade da despesa, e se o total das despesas não puder subir acima da inflação, outras despesas discricionárias terão que ser comprimidas para que o teto possa ser cumprido. Essa, contudo, já é a sistemática atual das metas fiscais e do contingenciamento.

Essa não é a primeira vez que se procura abordar o problema das despesas obrigatórias. Quando a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi elaborada, juntamente com a previsão de estabelecimento de metas fiscais, foi criado um mecanismo de compensação para conter a geração de despesas obrigatórias de caráter continuado. Inspirado na legislação americana Budget Enforcement Act, o art. 17 da LRF exigia que, no momento da propositura de lei, fossem indicadas a estimativa de impacto orçamentário-financeiro e a compensação por aumento permanente de receita ou redução permanente de despesa.

A existência de fonte de custeio no orçamento nesse caso não basta porque a lógica da geração dessas despesas transcende o período anual. Um governante pode criar hoje despesas que serão obrigatórias não só no próximo ano, mas nos próximos anos, mandatos e gerações, sem saber se naquela ocasião haverá ou não receita. A preocupação do legislador era antecipar as conseqüências, tornando transparente para a população a escolha que estaria sendo feita ao se aprovar uma despesa e evitando a proliferação de promessas infundadas. A solução buscada na época foi fortalecer o controle no momento da geração da despesa, quando o direito era criado.

O que não funcionou no cumprimento do art. 17 da LRF? Na prática, o mecanismo de compensação preventivo nunca foi utilizado. Para não limitar muito a capacidade legislativa de criar novas despesas obrigatórias, foi introduzida na lei uma margem de expansão que tem sido calculada com base na existência de “aumento permanente de receita”, atrelado a aumentos de arrecadação explicados por PIB e inflação. Ocorre que, como se demonstrou aqui, a questão não é de origem de recursos para custeio, mas de espaço fiscal, o que impõe considerar os novos direitos que vão sendo criados e o crescimento vegetativo dos já existentes.

O hormônio de crescimento da despesa é a legislação, que tem que ser controlada. A análise dos direitos em vigor e da sustentabilidade de seu financiamento é essencial. O exemplo mais claro disso aponta para a necessidade de realizar uma reforma da Previdência Social. Estabelecer apenas um teto para a previdência não é efetivo para reduzir o déficit a menos que, simultaneamente, sejam alterados os direitos a acessar benefícios previdenciários.

Para que se tenha ideia da magnitude do problema, o Relatório de Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais de 2015, divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional, indicava que na LOA 2015 o valor das despesas obrigatórias era de R$ 842,1 bilhões, tendo essa previsão sido atualizada para R$ 862,1 bilhões no 5º bimestre. Além de ser um valor muito elevado, correspondente a 3,5 vezes as despesas discricionárias, as estimativas cresceram ao longo do ano, o que indica que os mecanismos de contenção não estão funcionando bem.

A relação das despesas consideradas obrigatórias consta de anexo da LDO. Essa lista merece uma análise detalhada, caso a caso. As despesas com pessoal, por exemplo, são obrigatórias se não houver cortes na área. Como já demonstramos em O ajuste necessário das despesas com pessoal da União, em dezembro de 2015, havia 99.995 cargos e funções, o que, segundo o Tribunal de Contas da União (TCU), custa R$ 3,471 bilhões por mês. Essa parte da despesa, embora no rol das obrigatórias, não é rígida e exige atuação específica. O mesmo se pode dizer em relação a subsídios e subvenções, cuja redução já foi anunciada.

Além de procurar reduzir as despesas obrigatórias já existentes, é preciso evitar que novas sejam criadas. Para tanto, é preciso fortalecer o monitoramento de todas as iniciativas legislativas com impacto fiscal, bem como dos riscos fiscais relativos a novas sentenças judiciais. Não seria má ideia criar, no Executivo, um Comitê com essa função ou atribui-la a algum colegiado que já exista.

No Legislativo, é fundamental que o teto condicione a criação de novas despesas. Toda legislação que implique expansão ou aumento de despesa obrigatória deve estar sujeita à análise prévia de adequação orçamentária e financeira. A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) já tem a atribuição de emitir parecer nesse caso. Porém, há sempre a possibilidade de que as estimativas sejam contaminadas por pressões políticas. Como a análise depende de isenção e autonomia, não seria má ideia criar um Comitê com essa função ou empoderar as análises técnicas da CMO, ou, ainda, aproveitar a Instituição Fiscal Independente para aprimorar os mecanismos de avaliação e controle social da política fiscal. O certo é que, como disse um consultor de orçamentos, “não adianta apenas fixar o tamanho do sapato, se o pé não pára de crescer”.

Para análise de outra medida do Governo Temer, veja A caixa-preta do BNDES.

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