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A doce tentação do financiamento monetário

Entenda como o financiamento monetário por meio de operações com instituições financeiras oficiais esteve na raiz das crises fiscais das últimas décadas.

Dois grandes avanços no fim da década de 80 foram a extinção do Orçamento Monetário, pelo qual subsídios e financiamentos agrícolas e de exportação eram financiados pelo Banco Central, e a extinção da conta movimento do Banco Central no Banco do Brasil, que permitia o financiamento quase automático de gastos fiscais por parte da autoridade monetária. Ambos viabilizavam o chamado financiamento monetário, que esteve na raiz de uma crise que combinava baixo crescimento do PIB, alto nível de desemprego e inflação elevada. Na origem da “década perdida”, estava a crise fiscal que se caracterizava por déficits e dívida elevados. Qualquer semelhança com o momento atual não é mera coincidência.

A difícil separação das políticas fiscal e monetária minava, ao mesmo tempo, a estabilidade fiscal e os objetivos da política monetária. (...) Saber se o banco central é mais ou menos independente, neste contexto, torna-se uma questão menor. O que importa é saber como se dá a transmissão do financiamento monetário à política fiscal e como se exercem as pressões políticas nesse sentido.” (NUNES, Selene Peres Peres (1999) Relacionamento entre Tesouro Nacional e Banco Central: Aspectos da Coordenação entre as Políticas Fiscal e Monetária no Brasil, pg 95/96)

Por compreender a gravidade do problema, o constituinte originário introduziu, em 1988, a proibição de que o Banco Central concedesse, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional (CF, art. 164). Porém, como nada é simples no Brasil, a política fiscal não é atribuição apenas da União, mas também de estados e municípios; o financiamento monetário, por sua vez, podia ocorrer não apenas pelo Banco Central, mas também pelas instituições financeiras oficiais federais e estaduais. Em bancos que recebem depósitos à vista, atua o multiplicador bancário que possui a capacidade de criar moeda pelo efeito multiplicador do crédito. Quando essas operações de crédito se destinam ao setor público, há um financiamento monetário em sentido amplo, que é identificado pela teoria econômica como uma das causas da inflação.

Assim, a década de 90 assistiu a mais uma crise fiscal-monetária. Os estados alimentavam a trajetória crescente de despesas: de um lado, pedindo financiamentos à União; de outro, financiando-se junto aos bancos públicos estaduais, que operavam praticamente como bancos centrais locais autônomos. O vínculo político dos dirigentes escolhidos pelos governadores dificultava a análise técnica da concessão de empréstimos, perpetuando o financiamento de déficits fiscais, sem perspectiva de pagamento. Como muitos desses bancos possuíam dimensão significativa e, em vários casos, recebiam depósitos de correntistas, o socorro pelo Banco Central tornava-se uma necessidade para proteger o sistema financeiro e evitar uma crise bancária.

Para solucionar o problema, em 1996, foi realizada uma última renegociação de dívidas estaduais e a União tornou-se credora da dívida e os 24 Estados e o Distrito Federal que comprometeram-se a amortizar seu débito em 30 anos, prevista a correção do saldo devedor pela aplicação do IGP-DI mais 6% de juros. Ao mesmo tempo, foram oferecidas três opções para os bancos estaduais: saneamento, privatização e extinção.

Essas medidas solucionavam problemas já existentes, mas não evitavam que surgissem novos problemas no futuro. Então, em 2000, a LRF ampliou o conceito de operação de crédito que deixou de ser apenas composto por contratos junto a instituições financeiras e emissão de títulos, para incluir outras operações que, na essência, aumentam o endividamento. Ao mesmo tempo, procurou garantir que a renegociação de dívidas seria mesmo a última (art. 35) e que os entes da Federação não tomariam novos empréstimos junto aos bancos por eles controlados (art. 36), evitando que a pressão política fosse uma fonte fácil de desequilíbrios. Ou seja, os entes federados podem tomar empréstimos junto a bancos desde que não o façam junto aos bancos por eles controlados.

Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.

Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios.”

Ocorre que o art. 36 da LRF alcançava também as relações entre o Tesouro Nacional e as instituições financeiras oficiais federais (Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social-BNDES, por exemplo). Por essa razão, em 2015, o Tribunal de Contas da União identificou irregularidade na prestação de contas da Presidente da República de 2014 no que se refere a operações que podem ser caracterizadas como operação de crédito na modalidade de adiantamento, descumprindo o art. 36 da LRF. É o descumprimento desse dispositivo que caracterizou as pedaladas fiscais, uma das fundamentações do processo de impeachment. (ver Afinal, o que são pedaladas fiscais?)

Essa, porém, não foi a única operação caracterizada como contabilidade criativa envolvendo instituições financeiras oficiais. Estudo de Consultores do Senado[1] citou outras 10 operações e o rol não é exaustivo. O modus operandi tem em comum o fato de sempre permitir aumentar a despesa do governo de forma pouco transparente (sem transitar adequadamente pelo orçamento, sem inclusão nas estatísticas de resultado primário e de dívida líquida) e com utilização de operações de crédito que descumprem a LRF. Frequentemente, essas operações envolvem também financiamento monetário.

É hora de olhar para frente. O Brasil precisa de um choque de transparência que dê credibilidade às estatísticas fiscais. Para tanto, um bom começo seria escrutinar cada uma das operações de contabilidade criativa e proceder a uma revisão da metodologia utilizada na apuração do resultado primário. Em A caixa preta do BNDES, começamos a analisar as emissões diretas.

Finalmente, é importante alertar para o risco da falta de coordenação entre políticas econômicas. Ainda que seja concedida, de fato, independência operacional ao Banco Central, ela será sempre relativa, pois os canais de transmissão de efeitos macroeconômicos continuam funcionando. Então, se o governo tem o compromisso com o ajuste fiscal e a redução da dívida pública, essa ação deve ser coordenada com a política monetária. Caso contrário, o mercado será abruptamente inundado por liquidez e o Banco Central fará operações compensatórias para evitar as pressões inflacionárias, neutralizando a atuação da política fiscal. Embora a economia precise de estímulos e, no atual contexto de recessão, essa expansão seja menos preocupante, não se deve subestimá-la: a coordenação entre políticas econômicas é sempre determinante do resultado final.

[1] ROARELLI, M. L., ORNELAS NETO, J., BROWN, R. Análise das recentes operações entre o Tesouro, o BNDES, CEF e o Fundo Soberano e seu impacto sobre as contas públicas, a “contabilidade criativa”, Revista de Conjuntura, ANO XIV, Nº 52, janeiro/abril de 2014. Distrito Federal: Conselho Regional de Economia do Distrito Federal.

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