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As metas fiscais, o parecer do TCU e o impeachment

No Relatório do TCU sobre as Contas de 2014 e no processo de impeachment a omissão de contingenciar foi apontada como causa do descumprimento das metas fiscais, tornando inconstitucional a edição de decretos que abriram crédito suplementar. O contingenciamento é obrigatório? As metas fiscais podem ser alteradas com efeitos retroativos? Que lições podemos tirar desse episódio para estados e municípios?

Para outro argumento utilizado no impeachment, leia "Afinal, o que são pedaladas fiscais?"

Quando a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF foi elaborada, entendeu-se que uma das causas dos problemas fiscais era a “ausência de metas preestabelecidas e de mecanismos orçamentários capazes de garantir seu cumprimento. O fim do processo inflacionário proporcionou transparência à falta de consistência do modelo macroeconômico, mostrando a necessidade de tomar decisões tendo em conta as consequências correspondentes.” (TAVARES, Martus, MANOEL, Alvaro, AFONSO, José Roberto R. e NUNES, Selene Peres Peres. (1999) Principios y reglas para las finanzas públicas: la propuesta de la Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil, p. 4).

Ocorre que, segundo a Constituição Federal, o objetivo da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO é, dentre outros, orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual - LOA e fixar metas e prioridades. Em consonância, a LRF determinou que a LDO deveria conter metas fiscais para três exercícios. Como a LDO precede o orçamento e é anual, no primeiro exercício, as metas são mandatórias, isto é, devem ser observadas na elaboração e na execução do orçamento. Nos demais exercícios, as metas são apenas indicativas, posto que podem sempre ser revistas pelas LDOs seguintes. A vantagem de incluir metas para três exercícios consiste em oferecer um mapa de voo para a política fiscal, definindo a trajetória de superávits primários compatíveis com a estabilização da dívida pública num horizonte plurianual.

A definição de uma restrição fiscal prévia à elaboração da LOA evita, assim, uma situação muito comum que antes ocorria, em que o debate sobre a distribuição de despesas no orçamento confundia-se com o debate sobre o montante global dessas despesas. O objetivo da adoção do regime de metas, definidas previamente na LDO, é fazer com que o tamanho do orçamento seja dado, para que o debate no Legislativo se concentre apenas na distribuição de despesas, sem alterar o valor das receitas para financiá-las. Embora as metas, inclusive a de resultado primário, tenham sido criadas pela LRF, o conceito de resultado primário já existia. A diferença é que antes, o resultado primário era apenas calculado, como um resíduo da política fiscal praticada; depois da LRF, passou a ser um compromisso em torno do qual se estrutura essa política, devendo ser buscado. É por essas razões que a meta deve ser estabelecida antes da elaboração do orçamento e não depois.

A LRF não determina que o resultado primário estabelecido na LDO tenha que ser necessariamente positivo. Caso haja entendimento comum entre os Poderes Executivo e Legislativo, o resultado até pode ser pontualmente negativo, o que significa que se estará deixando um ônus a ser pago no futuro. Contudo, esta situação não é desejável numa sequência de períodos, tendo em vista o princípio de equilíbrio fiscal intertemporal da LRF. Além disso, também não é factível, pois a própria LRF impõe uma série de dispositivos que dificultam tal situação, como é o caso dos limites para a dívida e operações de crédito. Nos estados e municípios, por exemplo, a fixação da meta de resultado primário deve levar em conta o montante necessário para a recondução da dívida pública ao limite estabelecido na Resolução nº 40 do Senado Federal (ver LRF, art. 31, § 1º, II). Assim, além de dar transparência à política fiscal, as metas são também um instrumento de monitoramento permanente da gestão.

Uma inovação importante da LRF para o equilíbrio das contas públicas foi instituir procedimento para que os ajustes nos valores da despesa autorizada fossem efetivamente implementados ao longo do exercício, quando tais ajustes ainda são possíveis porque ainda não houve a geração dos compromissos de despesa correspondentes. Assim, a limitação de empenho e movimentação financeira, vulgarmente conhecida como contingenciamento, tem caráter mandatório de acordo com o art. 9º da LRF:

“Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

................................

§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.”

Caso o Poder Executivo constate que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas, deverá, obrigatoriamente, restringir a execução das despesas no montante necessário. Contudo, isso nem sempre é fácil e a tarefa de contingenciar torna-se mais espinhosa se:

a) O volume de renúncias de receitas é elevado e as receitas no orçamento são irrealistas. Este último fato, em geral, decorre de estimativas de crescimento econômico e inflação também irrealistas. Assim, quando essas estimativas não se confirmam, o tamanho do corte necessário é bem maior;

b) O acúmulo de restos a pagar compromete boa parte da execução financeira do governo, pois, esta inclui o orçamento atual e também os Restos a Pagar de orçamentos anteriores;

c) É grande o grau de comprometimento com despesas obrigatórias e rígidas, pois isso reduz as possibilidades de corte.

De acordo com o Relatório Preliminar das Contas de Governo da República, exercício 2014, pg. 188/189, a omissão no dever de contingenciar ficou patente no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 5º bimestre quando, apesar de ter estimado diminuição na receita e aumento da despesa, foi indicada a possibilidade de descontingenciamento em R$ 10,1 bilhões. Além disso, ao estimar o cumprimento da meta de resultado primário, o Poder Executivo considerou não o limite máximo de abatimento da meta em vigor (R$ 67 bilhões), mas sim o limite de R$ 106 bilhões proposto no Projeto de Lei nº 36/2014 que alteraria a LDO e, à época, ainda não estava autorizado pelo Poder Legislativo. Assim, pela legislação em vigor à época, o Poder Executivo deveria ter obrigatoriamente reduzido as despesas em R$ 28,5 bilhões e não aumentado em R$ 10,1 bilhões (ver Decreto 8.367/2014), o que viola o art. 9º da LRF.

As metas fiscais são previstas em lei e, como tal, podem ser alteradas também por lei. Em princípio, essa alteração não é desejável porque metas são estabelecidas antes, e não durante ou depois da execução. Contudo, quando tal alteração ocorre, ela só pode modificar as decisões de contingenciamento futuras; posto que não existe meta para o passado, que já é conhecido e não pode ser alterado.

Assim, a violação ao art. 9º da LRF não é sanada pela alteração da meta ao final de um exercício ou mesmo no exercício seguinte. Conforme o Relatório Preliminar das Contas de Governo da República, exercício 2014, pg. 192, a alteração da LDO “não teve o condão de suspender a eficácia das normas prescritas no art. 9º da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014.(...) Tal fato caracteriza situação omissiva, apoiada em estimativas que já incorporavam os efeitos do projeto de lei encaminhado ao Congresso Nacional, projeto esse, até então, desprovido de qualquer força legal. Essa situação conferiu flagrante desrespeito ao princípio constitucional da legalidade inscrito no art. 37, caput, da Constituição Federal, às normas orçamentárias vigentes, bem como aos pressupostos do planejamento, da transparência e da gestão fiscal responsável com vistas à prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000.”

Além disso, a decisão de descontingenciar tomando por base um projeto de lei que ainda não havia sido aprovado contrariou o art. 167, V da Constituição Federal, que veda “a abertura de crédito suplementar sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes”, e o art. 4º da LOA, Lei 12.952/2014, que autorizou a abertura de créditos suplementares, desde que as alterações “sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício de 2014”.

Por consequência, a prática é objeto do processo de impeachment da Presidente que tramita no Senado Federal, com base no art. 73 da LRF e no art. 10, itens 4 e 6, da Lei 1079/1950, que trata dos crimes de responsabilidade, sendo passível da pena de perda do cargo, com inabilitação, até cinco anos, para o exercício de qualquer função pública (impeachment):

“Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária:

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4 - Infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária.

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6) ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal;

..............

Art. 11. São crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos:

..............

2 - Abrir crédito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais;"

A Lei 1079/1950 aplica-se às autoridades dos níveis federal e estadual. Nos municípios, a tipificação é prevista, de forma correspondente, no Decreto-lei nº 201/1967, que prevê os crimes de responsabilidade dos prefeitos:

“Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores:

..............

XVII – ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal;

..............

Art. 4º São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato:

..............

VII - Praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua competência ou omitir-se na sua prática;"

Ficam postas, portanto, algumas advertências para que estados e municípios não incorram nos mesmos erros.

#Impeachment #TCU #TribunaisdeContas #metasfiscais #contingenciamento

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