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Afinal, o que são pedaladas fiscais?

Como surgiu essa denominação popular? Qual é a extensão do conceito? Toda pedalada é crime? Há pedaladas em estados e municípios também?

Em post anterior, Burlas no cálculo das despesas com pessoal, citei vários artifícios que alguns estados têm utilizado para não evidenciar a totalidade das despesas com pessoal e para gerar caixa temporariamente. Surgiram, então, questionamentos quanto ao enquadramento desses artifícios como pedaladas fiscais. A popularização desse termo no processo de impeachment, ao mesmo tempo que tem ajudado a democratizar o debate sobre finanças públicas, o que é bom, cria também certo ruído de comunicação. Então, vamos esclarecer. Afinal, como surgiu essa denominação popular e qual seria a real extensão desse conceito?

Esse termo eufemístico aparentemente surgiu por analogia com o movimento da bicicleta que, para manter-se de pé, não pode parar. Do mesmo modo, no setor público, pedalar significa realizar operações que dependem de rolagem, de constante movimento, como a postergação de pagamento de despesas. Portanto, o termo é utilizado em situações-limite em que se está à beira da inadimplência. Se a pedalada parar, isso se tornará evidente. Então, a motivação para pedalar pode ser melhorar a aparência da gestão, burlar regras legais, ou simplesmente contornar problemas de caixa ou de insolvência. Tende a ser mais frequente em ano eleitoral e no fim do exercício, tendo em vista que vários indicadores são apurados nesse momento.

Pedalar é uma das práticas pouco transparentes de contabilidade criativa, embora nem sempre signifique uma transgressão à lei, esta mais identificada como fraude. A legislação, quando prevê punição para pedaladas, o faz de maneira diferenciada, de acordo com a tipificação. Nem toda pedalada é crime pelo Código Penal; nem toda pedalada é crime de responsabilidade. Então, é preciso analisar a tipificação de cada caso e correlacioná-lo com as sanções pessoais previstas em lei.

Vejamos alguns exemplos:

1) Atrasos em pagamentos sempre podem contribuir para aumentar artificialmente o resultado primário. No caso de empresas estatais controladas, o risco é maior porque o controle político permite exercer pressão para tolerar o atraso. A LRF, no seu art. 47, procurou dar transparência a essa relação:

Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do disposto no inciso II do § 5º do art. 165 da Constituição.

Parágrafo único. A empresa controlada incluirá em seus balanços trimestrais nota explicativa em que informará:

I - fornecimento de bens e serviços ao controlador, com respectivos preços e condições, comparando-os com os praticados no mercado;

II - recursos recebidos do controlador, a qualquer título, especificando valor, fonte e destinação;

III - venda de bens, prestação de serviços ou concessão de empréstimos e financiamentos com preços, taxas, prazos ou condições diferentes dos vigentes no mercado.

Tal atraso pode ser considerado uma operação de crédito, já que a administração direta estaria se financiando junto a suas empresas. Ressalte-se que o conceito de operação de crédito, de acordo com a LRF, arts. 29, inciso III, e §§ 1º a 3º, 37 e 38, é bastante abrangente e nem sempre envolve o usual crédito junto a uma instituição financeira, pois inclui quaisquer antecipações de receita (pela venda a termo de bens e serviços, de receita tributária, de valores de empresa controlada, de royalties, antecipação de receita orçamentária, etc.) e postergações de despesa (aquisição financiada de bens, arrendamento mercantil, assunção direta de compromisso com fornecedor, assunção de obrigação sem autorização orçamentária para pagamento a posteriori, etc.). Tais operações são tipicamente realizadas com fornecedores, clientes e contribuintes e nem sempre incluem o ingresso de receita orçamentária nos cofres públicos.

O Manual de Demonstrativos Fiscais - MDF, editado pela STN, procurou captar, na essência, o conceito de operação de crédito ampliado pela LRF:

“Em regra, as operações de crédito possuem pelo menos uma das seguintes características:

a) Envolvem o reconhecimento, por parte do setor público, de um passivo, que equivale a um aumento do endividamento público com impactos no montante da dívida pública e na capacidade de endividamento do ente;

b) Pressupõem a existência de risco de não adimplemento de obrigações que, em geral, materializa-se na forma de cobrança de juros explícitos ou implícitos, deságio e demais encargos financeiros, tendo como consequência uma redução do Patrimônio Líquido do ente que equivale a um aumento do valor original da dívida; e

c) Diferimento no tempo, uma vez que, em regra, as operações de crédito envolvem o recebimento de recursos financeiros, bens, ou prestação de serviços, os quais terão como contrapartida a incorporação de uma dívida a ser quitada em momento futuro.” (BRASIL, Manual de Demonstrativos Fiscais, 2014, p. 606)

O atraso referido pode contribuir para aumentar artificialmente o resultado primário se a empresa não estiver incluída na consolidação para cômputo do resultado primário e se for omitido dos passivos do ente federado. Tal fato pode assumir maior gravidade se a empresa for aberta, pois, nesse caso, há risco de que os acionistas minoritários sejam lesados, pela deterioração da situação econômico-financeira da empresa.

Sanção: No caso de empresas controladas não financeiras, não há sanção, a menos que, indiretamente, o ente federado seja punido por descumprir limites de dívida, operações de crédito e metas fiscais ou por omissão de passivos na contabilidade. Aparentemente, essa exigência de transparência da LRF não foi suficiente para coibir a prática. Também não parece razoável consolidar os resultados das empresas no ente federado. Porém, são necessárias medidas adicionais e maior ênfase dos órgãos de controle.

2) Atrasos em pagamentos a instituições financeiras contribuem para aumentar artificialmente o resultado primário, caso o passivo não seja registrado. Assim, o ente federado não poderá realizar operação de crédito junto à instituição financeira por ele controlada para que a pressão política não contamine os critérios técnicos que devem reger a concessão de crédito. Além disso, a prática representa financiamento monetário, semelhante àquele proibido pelo art. 164 da Constituição Federal. Por essa razão, foi vedada pela LRF, art. 36:

Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.

Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios.

Sanção: A prática foi tipificada pelo Código Penal:

"Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização legislativa:

Pena – reclusão, de 1 (um) a 2 (dois) anos.

Parágrafo único. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operação de crédito, interno ou externo:

I – com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei ou em resolução do Senado Federal;

.....”

A prática é tão grave que foi tipificada pela Lei 1079/1950, que trata dos crimes de responsabilidade, e é passível da pena de perda do cargo, com inabilitação, até cinco anos, para o exercício de qualquer função pública (impeachment):

“Art. 11. São crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos:

.........

3 - Contrair empréstimo, emitir moeda corrente ou apólices, ou efetuar

operação de crédito sem autorização legal;”

3) Alguns entes se financiaram junto a servidores públicos, estimulando-os a captar empréstimos junto a bancos para viabilizar o pagamento do 13º salário. Essa é uma operação de crédito triangular, saldada com juros e frequentemente omitida dos passivos.

Sanção: Caso o ente federado não tenha cumprido os requisitos para realizar operações de crédito ou tenha omitido passivos na contabilidade, poderá ser punido pelos artigos retrocitados.

Por fim, vale lembrar que comentamos apenas algumas práticas que podem inserir-se no conceito de pedaladas. O rol não é exaustivo e aplica-se à União, estados e municípios.

#pedaladas #Impeachment #TCU #TribunaisdeContas #contabilidadecriativa

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