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Despesas com pessoal em fim de mandato (e na recessão)

Quais são os prazos para cumprir os limites da LRF no fim de mandato se houver recessão? Como interpretar os art. 23 e 66 da LRF conjuntamente?


Em post anterior, Despesas com pessoal na recessão, foram analisados os prazos para ajuste aos limites quando há baixo crescimento econômico, mas não considerou que essa situação poderia ocorrer no período de final de mandato, como seria o caso para os prefeitos em 2016. Assim, é preciso avançar na análise para, à luz dos princípios da gestão fiscal responsável, buscar uma interpretação de concilie a aplicação simultânea dos arts. 23 e 66 da LRF.


Na LRF, há três níveis de regras para limites da despesa com pessoal:

  1. regras gerais, expressas no art. 23, §§ 1º a 3º e estabelece o prazo de 2 quadrimestres para ajuste, bem como as restrições institucionais que devem ser aplicadas caso a recondução não ocorra nesse prazo e enquanto perdurar o desajuste (suspensão de transferências voluntárias, operações de crédito e garantias):

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição.

§ 1º No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 2º É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 3º Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:

I - receber transferências voluntárias;

II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.”


2. regras mais duras para fim de mandato (ciclo político), estabelecidas no art. 23, § 4º, que determina a aplicação imediata das restrições institucionais (suspensão de transferências voluntárias, operações de crédito e garantias) sem que se aguarde o prazo de 2 quadrimestres para ajuste:


“§ 4º As restrições do § 3º aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.”


Esse é também o entendimento do Tribunal de Contas de São Paulo – TCE-SP:


“Contudo, aqueles prazos de ajuste não são concedidos no último ano de mandato; aqui, as sanções são imediatas; acontecem a partir do 1º quadrimestre do ano de eleição (LRF, art. 23, § 4º e art. 31, § 3º ). Em outras palavras e desde que, em abril de certo ano eleitoral, a Prefeitura tenha gasto, com pessoal, mais de 54% da receita corrente líquida, a partir daquele mês já se aplicam as antes mencionadas penalidades, sem embargo de possível parecer desfavorável desta Corte. Assim, devem os Prefeitos atentar, rigorosamente, para a evolução da despesa com pessoal e da dívida de longo prazo (consolidada), visto que, em ano de eleição, inexiste o período de recondução franqueado nos demais períodos do mandato.”

Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, Manual “Os cuidados com o último ano de mandato”, pg. 66, https://www4.tce.sp.gov.br/sites/tcesp/files/manual-tcesp-prefeitos.pdf


3. flexibilidade em casos especiais como crescimento econômico negativo ou inferior a 1% (ciclo econômico), estado de defesa, de sítio ou calamidade pública e mudanças drásticas na política monetária e cambial.


Esta terceira hipótese para limites das despesas com pessoal, tratada no post anterior, foi estatuída pelo art. 66, §§ 1º a 3º e prevê a duplicação de prazos:


“Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 serão duplicados no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por período igual ou superior a quatro trimestres.

§ 1º Entende-se por baixo crescimento a taxa de variação real acumulada do Produto Interno Bruto inferior a 1% (um por cento), no período correspondente aos quatro últimos trimestres.

§ 2º A taxa de variação será aquela apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ou outro órgão que vier a substituí-la, adotada a mesma metodologia para apuração dos PIB nacional, estadual e regional.

§ 3º Na hipótese do caput, continuarão a ser adotadas as medidas previstas no art. 22.”

A questão que se coloca é: como conciliar a confluência dos casos 2 e 3, sendo ao mesmo tempo mais rigoroso (por estar em final de mandato) e mais flexível (por estar na recessão)? É possível interpretar que a extensão prevista no art. 66, §§ 1º a 3º se aplica ao último ano de mandato, tendo em vista a determinação do art. 23, § 4º? Somos da opinião de que não só é possível como desejável, pois a interpretação fiel dos princípios da LRF exige que se considere, necessariamente, ambas as situações.


Por absurdo, suponha-se que, no fim de mandato, o gestor que enfrenta a queda da arrecadação em decorrência da crise econômica fosse obrigado a obter ajuste imediato ao limite das despesas de pessoal (para evitar a aplicação de restrições institucionais). Por certo, não haveria razoabilidade em interpretação que promovesse uma sanção desproporcional ao gestor, confiscando-lhe o prazo de ajuste que a própria lei concedeu.


Ademais, a suspensão de transferências voluntárias e a redução das despesas com pessoal pela adoção das providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição, entre outras, tenderiam a agravar ainda mais a situação fiscal. De modo algum seria atingido o objetivo anticíclico previsto no art. 66 da LRF e, tomada a LRF como um sistema destinado a promover a gestão fiscal responsável, não haveria sentido em considerar um de seus artigos, o art. 23, em detrimento de outro, o art. 66.


O art. 23, do § 4º pretende induzir o ajuste imediato em situação de crescimento normal, evitando que o gestor, incentivado pelo ciclo político, deixe de promover o ajuste necessário nas despesas com pessoal e ainda seja beneficiado por eventual uso indevido da máquina pública em ano eleitoral. Assim, a suspensão de transferências voluntárias, operações de crédito e garantias ocorre imediatamente.


Contudo, no contexto de baixo crescimento, é de considerar que eventual vantagem no pleito já lhe foi subtraída pela queda de receitas. No caso do ano eleitoral de 2016, a recessão é brutal e perdura há dois anos, provocando queda da arrecadação e piora do indicador Despesa Total com Pessoal/RCL. Portanto, é bem possível que o desenquadramento ao limite não tenha sido causado apenas por atos de irresponsabilidade fiscal. Vale lembrar que a interpretação estende-se ao fim de mandato de todos os poderes ou órgãos autônomos, conforme § 4º do art. 23 da LRF, até porque a receita corrente líquida, em queda devido à recessão, está no denominador dos limites de todos e o desenquadramento pode não ser apenas no Executivo.


Isto significa que o gestor atual não precisará ajustar-se? É claro que precisará. Em primeiro lugar, as medidas previstas no art. 22 da LRF, as quais procuram evitar que a situação fiscal se agrave, devem continuar sendo aplicadas na fase de baixo crescimento. Há inclusive referência expressa no § 3º do art. 66.


Em segundo lugar, é proibido aumento da despesa com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato. Essa conduta, caso praticada, é ato nulo, conforme parágrafo único do art. 21 da LRF e, ainda, crime punível com reclusão de 1 a 4 anos pelo art. 359-G do Código Penal.

Em terceiro lugar, ainda que dispondo de mais prazo, o gestor municipal deverá buscar o ajuste para contrapor a queda de arrecadação, pois não fazê-lo seria uma infração administrativa punível pelo Tribunal de Contas com multa de até 30% de seus vencimentos anuais. (lei 10.028/2000, art. 5º, IV).


A interpretação aqui proposta evita que o gestor seja penalizado nessa situação extrema em que é reconhecidamente difícil promover ajustes de pessoal, ao mesmo tempo que reafirma a necessidade de fazer ajustes.


Ressaltamos que a competência para fazer o controle das normas da LRF é afeta aos tribunais de contas a que os entes estejam jurisdicionados. Assim, convém observar posicionamentos já adotados, inclusive no julgamento das contas dos últimos anos e orientações específicas, além de preservar a transparência dos procedimentos, por exemplo, incluindo nota explicativa no Relatório de Gestão Fiscal-RGF que informe, além das medidas corretivas de recondução ao limite adotadas ou a adotar, se está amparado pela situação prevista no art. 66 da LRF.


Por fim, é importante que os tribunais de contas exerçam seu papel orientador, urgente em virtude da publicação do RGF de abril até o final de maio, e que pautem suas decisões pela razoabilidade no julgamento dos casos concretos, onde restará evidenciada a causa do desenquadramento.

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