Análise do PLS 316/2015
Para saber mais leia Despesas com pessoal na recessão
O Projeto propõe alterar a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF para que os gestores públicos municipais não sejam punidos por uma queda de receitas que não é explicada por sua atuação. Essa mudança é necessária e adequada?
O PLS 316/2015, de autoria do Senador Otto Alencar, foi aprovado no Senado em 12/4/2016, por 54 votos a 1. Para alterar a LRF, o Projeto precisará ser aprovado na Câmara dos Deputados, por maioria absoluta [1]. Como o desespero com a recessão é grande, não é improvável. A motivação do Projeto é o cenário de recessão afetou gravemente as finanças estaduais e municipais, provocando queda na arrecadação. Além disso, a queda do preço internacional do barril de petróleo provocou redução de royalties e a política federal de desoneração tributária reduziu o FPM. Ainda que a gestão local tenha sido responsável, a queda da receita corrente líquida (RCL) provocou desajuste nos limites de pessoal.
O mais interessante é que os senadores não perceberam que não há necessidade dessa flexibilização porque a própria LRF já a prevê de modo diferente.
O art. 23 da LRF determina que, se a Despesa Total com Pessoal do Poder ou órgão ultrapassar os limites definidos no art. 20 ao final de um quadrimestre, o excedente deverá ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro. Porém, o art. 66 da LRF estabelece prazos maiores para ajuste aos limites da despesa com pessoal e da dívida consolidada líquida em caso de baixo crescimento econômico:
“Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 serão duplicados no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por período igual ou superior a quatro trimestres.
§ 1º Entende-se por baixo crescimento a taxa de variação real acumulada do Produto Interno Bruto inferior a 1% (um por cento), no período correspondente aos quatro últimos trimestres.
§ 2º A taxa de variação será aquela apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ou outro órgão que vier a substituí-la, adotada a mesma metodologia para apuração dos PIB nacional, estadual e regional.
§ 3º Na hipótese do caput, continuarão a ser adotadas as medidas previstas no art. 22.”
Foi importante criar na LRF regras mais flexíveis para situações especiais justamente porque se pretendia fazer uma lei mais permanente, o que exige adequação aos ciclos econômicos [2]. Quando a economia está na fase de crescimento, com as receitas aumentando, é mais fácil fazer ajuste fiscal e, ao mesmo tempo, a atuação do governo é menos demandada pela população. Na recessão, é provável que cresçam as pressões por uma atuação maior do Estado. Prevendo isso, o legislador complementar criou regras amigáveis ao crescimento econômico. Em caso de crescimento econômico negativo ou inferior a 1% nos quatro últimos trimestres, fica duplicado o prazo para enquadramento aos limites das despesas com pessoal e do estoque da dívida. Como esses limites são apurados como proporção da receita corrente líquida (RCL), ainda que a gestão local tenha sido responsável, a queda da receita provoca desajuste. Essa é mais uma razão para que o prazo de ajuste aos limites de pessoal seja alongado.
Convém consultar o Manual de Demonstrativos Fiscais – MDF, da Secretaria do Tesouro Nacional-STN, sobre a interpretação a respeito:
“Na situação especial de baixo crescimento econômico prevista no art. 66 da LRF, caso o Poder ou órgão ultrapasse seu limite de despesa com pessoal, entende-se que ele disporá automaticamente de quatro quadrimestres para eliminação do excesso, devendo eliminar pelo menos um terço dele nos dois primeiros. Na mesma situação, se o limite ultrapassado for o da dívida consolidada, o ente deverá reduzir o excesso até o término dos seis quadrimestres subsequentes, observada a obrigação de diminuir o excedente em pelo menos vinte e cinco por cento nos dois primeiros quadrimestres.”
(MDF/STN, pg. 495, ver: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/471139/CPU_MDF_6_edicao_versao_24_04_2015.pdf/d066d42d-14c0-454b-9ab8-6386c9f7b0f8)
Uma questão relevante é que a LRF não faz distinção entre receitas, pois se supõe que o baixo crescimento econômico tenha a possibilidade de afetar um conjunto bastante amplo de receitas. O PLS 316/2015, todavia, restringe a flexibilização à diminuição de transferências recebidas do Fundo de Participação dos Municípios - FPM decorrente de concessão de isenções tributárias pela União, bem como à diminuição de royalties e participações especiais.
Vislumbra-se, ademais, a possibilidade de conflito entre a inserção pretendida pelo PLS 316/2015 (§§ 5º e 6º do art. 23) e o art. 66 já existente, além de dificuldades de cálculo por trabalhar o texto proposto com critérios estranhos à lógica da LRF como, por exemplo, o cálculo de “receita corrente líquida atualizada monetariamente”. Um debate que poderia advir seria sobre a indexação da economia e, mais além, sobre qual índice de inflação seria adequado.
Uma das preocupações do PLS 316/2015 parece ser não punir o gestor público pela queda de receitas que não é explicada pela sua atuação. O § 3º do art. 23 da LRF prevê que, enquanto não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o estado ou município não poderá receber transferências voluntárias, obter garantia, direta ou indireta, de outro ente e contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. A Lei 10.028/2000, art. 5º, IV prevê que o agente público que deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a redução da despesa total com pessoal que houver excedido estará sujeito a multa de até 30% dos vencimentos anuais, aplicada pelo Tribunal de Contas a que estiver jurisdicionado.
Contudo, para evitar essa punição irrazoável basta uma breve reflexão, à luz da LRF, sobre o momento a partir do qual se aplicam as restrições institucionais e as sanções pessoais. Somos da opinião de que:
Se a LRF estabeleceu prazo normal de dois quadrimestres para ajuste, as restrições e sanções se aplicam correspondentemente se o prazo for descumprido, o que apenas se verifica após transcorrido o prazo de dois quadrimestres concedido pela lei.;
Se tal prazo foi ampliado pela LRF, em situações especiais, para mais dois quadrimestres, as restrições e sanções se aplicam correspondentemente se o prazo for descumprido, o que apenas se verifica após transcorrido o prazo de quatro quadrimestres concedido pela lei.;
As únicas medidas que continuam sendo adotadas durante o prazo de ajuste, conforme estabelece o § 3º do art. 66 da LRF, são as suspensões previstas no art. 22, as quais procuram evitar que a situação fiscal se agrave:
Não poderá ser concedida vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
Não poderá ser criado cargo, emprego ou função; não poderá ser alterada estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
Não poderá ser provido cargo público, nem admitido ou contratado pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
Não poderá ser contratada hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.
Assim, somos da opinião de que a flexibilização pretendida, além de confusa, é desnecessária.
ANEXO AO PARECER Nº 421, DE 2016.
Redação final do Projeto de Lei do Senado nº 316, de 2015 – Complementar. Acrescenta §§ 5º e 6º ao art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), para vedar a aplicação de sanções a Município que ultrapasse o limite para a despesa total com pessoal nos casos de queda de receita que especifica.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art. 1º O art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), passa a vigorar acrescido dos seguintes §§ 5º e 6º:
“Art. 23................................................................................................................
§ 5º As restrições previstas no § 3º não se aplicam ao Município em caso de queda de receita real superior a 10% (dez por cento), em comparação ao correspondente quadrimestre do exercício financeiro anterior, devido a:
I - diminuição das transferências recebidas do Fundo de Participação dos Municípios decorrente de concessão de isenções tributárias pela União; e
II – diminuição das receitas recebidas de royalties e participações especiais.
§ 6º O disposto no § 5º só se aplica caso a despesa total com pessoal do quadrimestre vigente não ultrapasse o limite percentual previsto no art. 19, considerada, para este cálculo, a receita corrente líquida do quadrimestre correspondente do ano anterior atualizada monetariamente.” (NR)
Art. 2º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir do exercício financeiro subsequente.
Fonte: Senado Federal (http://www.senado.leg.br/atividade/rotinas/materia/getPDF.asp?t=191453&tp=1)
[1] A aprovação de uma lei complementar requer, em turno único, quórum qualificado de maioria absoluta em cada uma das Casas do Congresso Nacional, isto é, metade mais um dos integrantes – 257 Deputados e 41 Senadores.
[2] Flutuação da atividade econômica, que compreende períodos alternados de expansão, pico, recessão e depressão.
